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检察权运行的结构化逻辑

    更新时间:2017-11-30 08:53:53 

陶建平

内容摘要:检察权运行结构化,指基于检察权的监督属性和诉讼职能,检察权在运行中呈现的权力运行各要素之间相互耦合、整体作业的特点,包括检察权运行所遵循的上下一体和相互制约,按照各种职能属性形成不同的权力运行组织方式以及这些组织方式之间的相互协调、约束与影响。通过对检察权运行各要素的结构化解读,剖析检察权运行结构化的表现和特征,有助于实现检察改革的适度司法化,促成检察资源优化配置,完善检察权运行的动态互控,进而有利于建立职权配置更为合理、运行更为顺畅、更加公正高效的檢察权运行机制。

关键词:检察权运行 结构化 检察改革 职权配置

中国特色检察制度的自我发展和完善,使得检察权运行一方面需要遵循具有普遍性的检察规律,另一方面需要按照本土特质进行相应制度创制。近年来,为建立健全依法独立公正行使检察权的体制机制,完善科学合理的检察官办案责任制,检察机关在办案组织体制与工作机制方面采取了一系列的深化改革措施,围绕突出检察官办案主体地位,使检察官有职有权,用权有保障、权责相一致,作出了大量卓有成效的制度创新。检察官办案较之传统意义司法办案——法官办案,既有相融互通之处,亦存在独树一帜的一面:检察官既要遵循检察一体,又须作出独立判断,既要代表国家追诉犯罪,又须谨守客观公正义务;与此同时,我国检察权的监督属性,又进一步拓展了检察官办案的多样性,促成了检察官办案的结构化。为依法独立公正行使检察权,有必要通过对检察权运行的结构化展开,充分厘清检察规律和工作特点,在恪守宪法与法律确定的检察机关领导体制与组织机制基础上,依照检察权的特点,建立职权配置更为合理、运行更加顺畅、更加公正高效的检察权运行机制。

一、检察权运行结构化的逻辑起点

检察权运行结构化,即检察办案中所呈现的结构化,是指基于检察权的监督属性和诉讼职能,检察权在运行中呈现的权力运行各要素之间相互耦合、整体作业的特点,包括检察权运行所遵循的上下一体却又相互制约,需要按照各种职权属性形成的相应权力运行组织方式以及这些组织方式之间的相关协调、约束与影响。

(一)职能多元是检察权运行结构化的前提

结构,意指组成整体的各部分的搭配和安排。〔1 〕若组成整体的各部分之间完全同质、等量,其结构便无需复杂的搭配安排,呈现的是简单个体叠加状态。正因为组成整体的各部分存在质与量上的差异,才使得我们必须重视如何在组成整体的各部分之间进行最合理的局部整合与层次搭配,以达到一加一大于二的整体优化效果。检察权作为一个整体,兼有司法权、行政权与监督权的多重属性,此外,以职务犯罪预防职能为代表,检察权的延伸进而造成检察官办案的多样性特征。根据法律规定,以法律监督为本质特征的检察权主要通过职务犯罪侦查、审查批准和决定逮捕、审查起诉和出庭公诉以及刑事、民事和行政诉讼监督,由检察官具体履行侦查、审查、公诉、抗诉、纠正违法、提出检察建议等职能表现出来。其中,检察官对职务犯罪案件的侦查与刑事警察对普通刑事案件进行侦查有所不同,它是国家权力相互制约监督的具体体现,是以权制权,以法治权的过程,带有监督执法和司法弹劾的性质。逮捕是限制人身自由最严厉的强制措施,对防止犯罪嫌疑人危害社会,确保诉讼顺利进行起着重要的保障作用。公诉是检察官对犯罪嫌疑人的犯罪行为向人民法院提出控告,要求法院通过审判确定犯罪事实、惩罚犯罪人的诉讼活动。刑事诉讼立案监督、侦查活动监督以及审判监督和执行监督,则对保障侦查活动的合法性、审判活动的公正性、判决执行的规范性以及保障诉讼参与人的合法权利,具有重要意义。上述多元检察职能的发挥均是维护司法公正和司法权威不可或缺的保障力量,从不同侧面体现了检察机关法律监督的基本性质。

检察职能多元导致了检察官办案的方式多样。如职务犯罪侦查呈现的主动调查、程序启动特征,审查逮捕办案中呈现的中立判断特质,审查起诉具有审前筛选分流的功能,其非正常终结诉讼时,仍能体现裁量判断的特性;诉讼监督则集中体现了代表公共利益而为的客观公正义务,其间涵括了发现(含被动受理和主动发现)、核实(含调查查证)、处置(含法律判断和政策运用)与反馈(含跟踪督促和落实),带有司法与行政兼具的特征;同样基于代表和捍卫公共利益,检察办案延伸出公共服务的机能,主要体现为具有司法共性的履行普法(以法制宣传为典型)、救济(以国家赔偿和司法救助为代表)义务,还体现为具有检察特色的开展职务犯罪预防(以行贿档案查询为典型)、涉罪未成年人帮教(以对附条件不起诉的未成年人监督考察为典型),上述办案机能不少以社会化而非诉讼化的办案方式呈现,使检察官办案出现诉讼化与社会化并存、主动查案与被动受案并存、诉讼参与者角色与诉讼监督角色并存、个体办案与分工协作并存的多样化办案特征。显然,作为一项呈现特殊的多面体样态的国家权力,检察机关需要通过优化整合的权力结构,从多个角度、多重属性上实现其法律监督职能,其中既包括以行政化,上下一体的方式组织和运行权力,也包括以诉讼化的方式达成理性的司法判断,并在其间培育和糅合发现、核查、判断等要素的各项检察工作机制开展诉讼内与诉讼外的监督。

(二)检察权整体性是检察权运行结构化的基础

检察权与具体检察权能的关系,犹如森林与树木的关系。要避免“只见树木、不见森林”,必须站在整体视角审视检察权的运行。检察权的整体性特征,又称一体化特征,源于“检察一体主义”或“检察一体原则”。该原则是指在检察办案中,系统内的上下级检察院之间,检察院内检察长与检察官之间存在领导关系,检察机构作为统一的整体执行检察职能。检察一体不仅是行使检察权的原则,同时也是检察领导体制与工作机制的重要内容。

检察一体使检察官办案在整体上呈现程序衔接、流程化作业的特征,进而在办案模式上,呈现与审判机关“平面化”办案模式存在较大差异的纵向特征和树状结构。〔2 〕纵向特征是指以一个体系完备的检察机关为视角,检察职能的配置尤其是最为核心的刑事检察职能,反映出按照诉讼进程依次展开的特点,典型的是经由控告检察、职务犯罪侦查、审查批捕、审查起诉、出庭公诉、二审检察、刑罚执行监督、刑事申诉检察,产生了检察机关乃唯一参与整个刑事诉讼过程的国家机关的独特现象;与法院审判职能中各类审判职能以业务领域而非诉讼进程分别展开,构成履行审判职能的平面结构形成鲜明对比。树状结构是指在纵向特征的基础上,结合诉讼监督和业务管理产生的职能交错性,以诉讼职能为载体,在职务犯罪侦查中延伸出职务犯罪预防,在审查批捕、审查起诉中加载侦查监督,在刑事执行监督中加载职务犯罪侦查、羁押必要性审查等诉讼职能。检察办案模式所呈现出的纵向特征和树状结构,提出了职能分立交错带来的综合协调、统一步调需求。为此,以上令下从等各种方式对检察官办案施加必要的影响,进而在表象和实质上实现检察权统一行使,进一步凸显了检察一体的特征。

检察一体是现代法治国家通行的检察机关司法活动原则。在检察一体原则下,不同检察官在履职中被视为同一资格主体,产生的检察行为被视为具有整体性的行为。尤其在我国,由于对其他公权力进行的专门化监督是检察监督的核心内容,渗透在检察办案的各个环节,以此为特征的检察权行使,使得单独以承办检察官一人之力难以独挡,需要凭借检察一体的组织优势以保障监督的有效性。如此,必然反映在相应的办案组织结构上,需要形成检察机关上下一体的组织特征。然而,上下一体并非仅仅以“上令下从”的方式实现,在检察权能属性错综的状况下,能够体现检察机关整体意志和效能的一体化,需要高效而严密的组织体系作为保障,于是一个复杂的办案结构被构建起来。如案件管理是对案件受理、审查、终结以及与办案相关的程序性流程进行管控的方式,从外观上对检察官办案进行干预的方式;法律政策研究则侧重于法律、政策的理解、认知等角度,提出相应的意见对检察官办案进行影响,其中有的意见可能通过一定的程序,如检察委员会的讨论决定、检察长决定等形式,对案件办理产生直接的法律后果,还有的则属于对检察官潜移默化式的影响,如通过调研、研讨等,引导检察官的办案行为。

(三)检察监督的超然性是检察权运行结构化的现实原因

检察权运行结构化还与检察机关在诉讼活动中的地位有直接关系。在行使刑事诉讼相关职能时,检察机关扮演着刑事政策制定者与执行者的双重角色,这就要求检察权的行使必须体现出对社会需求的深刻理解,显示出基于个案又高于个案的倾向性、灵活性和一致性。这一要求促使检察权在运行中既要出离于个别、具体的考量,又要在具体案件中反映和体现出考量的结果。由此,检察权运行一方面要求对外独立以抗制干扰,另一方面也要求自身权力运行的严谨有序,防止臆断并进行有效的自我约束。除行使诉讼职能外,检察权运行在刑事、民事、行政判决执行乃至超诉讼领域的其他社会治理活动中也扮演着超然第三人角色,体现出其在国家权力结构的超然地位。为实现这一超然地位,检察权运行必须保证自身的公正性和统一性,防止对其他公权力和公民权利的不当干预。这就要求在检察权运行中,既要尊重司法规律,又要尊重检察特点,既要体现外在整体性,又要具有内部独立性。于是,纵横交错的检察权运行结构化样态便呈现出来。

二、检察权运行要素的结构化解读

要素是指构成一个客观事物的存在并维持其运动的必要单元,是构成事物必不可少的因素,又是组成系统的基本单元,是系统产生、变化、发展的动因。〔3 〕正如一台运行良好的计算机必须兼有适合的软硬件配置,在检察权的系统运作中,符合司法规律与检察工作规律的检察办案组织就是检察权运行的所需“硬件”,同样合乎规律的权力清单设置与司法责任承担则是检察权运行的必备“软件”。

(一)检察办案组织的结构逻辑

检察办案组织是检察机关内設机构履行法律赋予其检察职能的基础和载体,是检察权运行的基本组织形式。根据具体检察职权的不同特点,各检察业务部门分别采用了不同的组织形式。相比法院内部各办案组织间的平行与平面关系,检察机关内部各办案组织之间的结构形态和权限设置交错明显,组织架构更具层次性与多样性。例如,审查逮捕、审查起诉工作的司法属性较为突出,客观上要求减少办案层级、实现扁平化管理,以体现亲历性、判断性等司法规律,其办案组织形式多为简单结构,即由一名检察官领导和负责办案组工作,同时享有案件承办权和决定权。职务犯罪侦查工作行政属性较强,客观上要求采取行政化的组织方式和活动形式,建立层级分明、组织严密、上下一体的组织结构和工作机制,其办案组织通常为复杂结构,包括承办案件的检察官、组织协调侦查活动的部门负责人、审批决定重要事项的检察长、检委会等层级,检察官的案件决定权相对较小。而监所、民行等诉讼监督部门以人民检察院名义对外提出的监督意见或建议,因涉及相关部门纠正错误、堵漏建制等重大事项,往往“事关重大”。因此,该部门根据办案实际一般少设或不设独任检察官,而以检察官办案组作为常态化的办案组织形式,办案组织结构与职务犯罪侦查办案组较为近似。

(二)权力清单的结构逻辑

基于检察权运行的结构化逻辑,检察机关在遵循司法规律与检察工作特性的基础上设置检察官权力清单,精准划分检察机关内部司法办案权限,明确规定检察长、检委会、副检察长、主任检察官、检察官等主要的办案主体的办案职责权限,形成了一套权责明晰、契合严密、制约有理、运行高效的检察权运行机制。〔4 〕在权力清单的具体规定中,检察权运行的结构化清晰体现在办案职权在各检察层级间的配置与调控上。按照权力清单规定,检察长或检委会主要应当行使特别重要或性质特殊的权力,包括具有诉讼终结性的权力、重大案件的批捕起诉决定权、职务犯罪侦查启动、终止以及对直接涉及人身、财产的重大侦查措施、重大诉讼监督权。一般案件的批准逮捕、决定起诉等权力,则充分授权检察官行使。随着试点工作的推进,对职务犯罪的初查、相对不逮等权力也被授权给检察官,检察官权力清单的授权范围和授权力度逐步加大。同时,在检察官办案的各个环节,着重从内部监督制约的角度进行了较为系统的规定,在大胆放权的同时,按照“有权必有责、用权受监督”的原则,遵循检察权运行的规律,形成一套较为完整、有效的监督制约机制。

(三)司法责任的结构逻辑

基于检察官办案的结构化逻辑,在明确检察官办案责任时,需要根据检察官职务权限及办案方式不同,采取差异化的责任承担方式。(1)在检察官办案组办案模式下,承办检察官在主任检察官领导下办案,案件实体决定权由主任检察官作出,乃至部分案件重要实体决定权由检察长乃至检委会决定。在此情况下,具体办案行为的执行者可能因受到主任检察官或检察长、检委会的决定,减轻甚至免除司法责任;作出决定者,则可能因为实施的决策,承担办案主要责任。典型如职务犯罪侦查中的办案责任承担,遵循团队作为整体问责的一般规律,即由办案组织负责人承担主要责任,同时由自侦办案组集体担责的形式落实办案责任,当然其中某个检察官对导致案件出现错误具有直接和主要责任时,仍可能与办案组织负责人一并承担主要责任。(2)在独任检察官办案模式下,案件实体决定权由独任检察官独立作出,亦由其承担办案主要责任。典型如刑事检察部门一般以独任检察官办案为主,办案责任承担相对清晰,一般以办案检察官个体承担责任为原则,以审查与决定者责任分担为例外的方式落实办案责任;只在审查与决定相分离的情况下,再以审查者与决定者违背注意义务程度以及与造成错误结果直接的因果关系,确定承担的责任大小。

司法责任的结构化逻辑同样可用于解释具体办案行为与抽象办案行为之间的责任分担。所谓“抽象办案行为”,即检察官虽不从事具体案件的办理,但凭借其法律专业素养和检察办案经验,通过具体案件办理状况的综合分析,对某些或某类办案中应当遵循的原则、方法或遇到的问题提出意见,并对具体办案产生实质性影响的行为。抽象办案行为是具体办案行为的行为延伸,只有建立在具体办案行为之上才足以发挥其在结构化办案中的指导价值。〔5 〕具体办案行为可以因受到抽象办案行为的干预和引导,减轻甚至免除责任;抽象办案行为的实施者则因此承担办案的监督管理责任,甚至承担案件主要责任。例如,当抽象办案行为对某类型的案件的法律适用作出错误的指引和评价,导致具体办案出现明显差错时,应当将责任归结至作出抽象办案行为的检察官;尽管具体办案行为在个案中存在的瑕疵或差错并不严重,但当反映出案件办理的共性问题,应当发现而没有发现,或者已经发现却未能及时纠正的,对从事案件监督管理的检察官亦应当承担相应的司法责任。

三、检察权运行结构化的表现与特征

(一)检察权运行结构化的典型表现

任何一项检察办案决定的作出,从表象观察,是办案检察官依据事实与法律,独立作出的司法判断,但透过现象看本质,检察官任何一项决定都不可能是“自由”作出的。事实上,检察官办案不仅受到上级检察机关与检察官上级的刚性指令与柔性指令的约束;同时也受到平级或平行的检察官的干预和影响。包括上级对案件所具有的实质决定权、平行的业务部门对案件可以施加直接或间接干预,如案件管理中的流程监管和评查评鉴、法律政策研究中的案例指导和规范引导等,这些上下与平行的部门对检察官个体办案的约束和影响,使得检察官办案事实上具有了结构化的特征。套用卢梭在《社会契约论》中的自由观,检察官作出任何的办案决定都不可能是绝对自由的,其决定“无往不在”上下制约、左右牵制的结构化约束之中。

1.办案组织呈“多元”架构

检察权运行结构化的客观存在,使得检察官办案较之法官判案在办案组织架构上更加复杂多样,追求公正价值的职能分立与追求效率价值的履职集中,几乎同时存在于检察办案组织的构建中。如为确保职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉等核心检察职能的最佳履职效果,在检察办案实践中陆续分离、衍生了社区检察、案件管理等综合性、辅助性的检察业务部门。同时,在一些检察权行使的特定领域,如监所检察、未成年人检察部门,又存在职权集成的倾向,如在未检部门将原本分立的审查逮捕、审查起诉职能集中行使,以取得最佳办案效果。此外,作为结构化的典型表现,检察权的“多元”属性不仅体现在检察机关履职的整体层面,同时也渗透并延续至内设业务部门。以控告申诉检察为例,由于其履职兼具司法、行政、监督属性,导致办案组织架构设置相当复杂。如作为案件受理准备程序时,控告申诉被用以联结职务犯罪侦查、刑事检察与民事行政检察业务,并承担检察机关面向社会的窗口职能;当作为实施司法救济的主要渠道,即国家赔偿与司法救助承办部门时,其又需要承载对内、对外监督制约的双重角色。由于控告申诉部门在履职过程中既体现检察环节准入性质的“检前”程序特点,又兼具对内与对外监督,需要通过纠正、赔偿救助等方式实施司法救济职能,其多样态的职能特点要求在控告申诉部门内部,也需要遵循结构化逻辑对不同的检察官办案组进行差异化设置。

2.办案行为受“整体”约束

检察职能两次分配中产生了职能分离与重组,以及相应内设部门的设置,使得具体办案行为进一步受到整体的约束,并产生出基于具体办案行为的抽象办案行为。抽象办案行为对不特定的个案处理会产生实质性的影响,诸如对某类案件的确定管辖、对某类法律问题的适用作出指引,这一办案行为的产生,既有检察上下一体的要求,是效率主导下的产物,也是司法办案过程中适法统一的需要,同时还是为了适应当前和今后一段时期基于法律尤其是程序性法律不尽完备和检察官素质参差不齐的现状所必须采取的办案方式。抽象办案行为的存在,使得检察办案的部门化分工得以强化,即将办案的相关环节、阶段分別由不同部门或岗位的检察官承担,使得办案的过程变得异常复杂。再以检察机关内部的法律政策研究部门为例,其所承担的职能在某种意义上可以说就是基于检察办案的阶段化,纵向特征与树状结构进行的整合式部门设置,即从整个检察机关或检察官群体的角度,收拢和归并检察办案的总体流程、业务规范和政策把握,适度改变以条线为办案集合体的分散化办案形态,以求得检察权整体运行的统一与集中。〔6 〕

(二)检察权运行结构化的特征

检察权运行的结构化与审判权运行侧重于中立判断的单一和平面化的运行方式存在较大的差异。检察权运行结构化使检察官办案呈现以下特征:

一是审查与决定合一与分离并存,责任分担复杂。例如,在检察官办案责任制改革背景下,检察官,特别是公诉部门的主任检察官、独任检察官享有对大部分案件的最终决定权,在相当程度上实现了审定合一。而审查逮捕相关权力的行使,目前多数不批准逮捕、决定逮捕的最终决定权并非由直接办理案件的检察官行使。自侦办案中的相关决定,也实质上基本是审定分离。审定合一的情况下,办案责任的确定贯彻办案者决定,决定者负责,权责明晰。然而,在必须审定分离的情况下,如何公平合理地划分检察长(决定者)与办案检察官的不同办案责任,则是一个相当棘手的问题。

二是办案结构化所导致的办案阶段化。与法官办案从案件受理到判决形成一系列流程中的“首办”负责“一站到底”不同,在检察办案中,案件从进入检察环节开始,直至最后进入法院审理环节,需要在多个检察业务部门之间“流转”。在案件的审查逮捕、审查起诉等不同承办环节,有的案件捕、诉交叉,案件需要由不同的检察官甚至不同院的检察官经手办理,导致办案协调环节增多、整合难度增大。

三是办案结构化导致业务考评难度大。检察业务考评机制是对刑事诉讼中的检察行为进行评价和指引的规范体系,对刑事诉讼法的实施和实现具有调控作用。要进行考评,先决条件是参与考评的检察办案行为是在同一参照系下的同质、量化行为。然而,由于检察职能多元,自侦、刑检、监督等各个检察部门办案行为性质存在根本性差异,导致不同检察业务无法“折算”或量化到同一尺度进行考评,不仅正面评价,考核激励难度大,即使在负面评价,归责确认时,也存在责任区分复杂,难以沿用“审理者裁判、裁判者负责”的方式进行归责的问题。

四、结构化逻辑对改革顺利推进的作用与价值

用结构化逻辑审视检察权运行,能够有效避免检察改革中的过度司法化倾向,有利于检察机关内部各职能部门整体协力的发挥与内部监督制约机制的完善,进而能够优化业务流程管理模式,建立规范化的业务流程管理体系,使案件质量得到真实具体的保障,执法办案活动得到有效监督制约。

(一)实现适度司法化

检察权运行的结构化要求检察改革必须在遵循检察一体化原则框架下进行,避免过度司法化。目前在制度认知上,检察机关被定性为司法机关,但检察机关并非一个单一的司法机关,就检察权的性质及检察机构的组织和活动方式而言,其兼具行政、司法色彩。检察权的行政性,体现为检察构造上的“检察一体制”,以上命下的行政关系以及职务转移、职务继承等行政性制度要素为支撑条件,同时在组织实施职务犯罪侦查活动中也体现得特别明显。检察权的司法性,体现为检察办案组织构建的相对独立,在检察官依法独立履行批准逮捕、审查起诉等检察职能中体现得尤为明显,同时职务犯罪侦查中体现了一定程度的司法属性,完全以行政性办案方式履行这些职能,不符合司法规律与检察规律。然而,检察官与法官在履职上虽然都体现了类似的司法性,但“类似”并不表示两种完全“等同”,检察官的司法化与审判权的运行程序在司法特征上具有相对性。

1.独立履职的相对性

虽然《宪法》第126条和第131条规定了审判权、检察权独立行使,但在刑事诉讼中,上级检察机关对下级检察机关作出的决定有撤销权,对上級检察机关的决定下级检察机关必须执行。在现行的立法框架下,检察机关很难做到像审判机关那样的独立性,只能说是相对的独立。〔7 〕

2.司法决定效力的局限性

基于权力的分工制约,检察权从本质上看主要是一种程序性权力,不能僭越审判权来行使对定罪量刑等实体问题作出裁量,其决定的拘束力、确定力、执行力等效力都无法与法院的裁判相比。

3.检察中立的相对性

中立性的基本含义是利益无涉,“任何人不得作为自己案件的法官”。法院职能单一,专司审判,能够做到权力行使的中立性。而我国检察机关既是公诉机关又是侦查机关,侦查权的行使使其可能成为公民程序权利和实体权益的侵害者。尽管《刑事诉讼法》也规定当检察机关为被控告机关时,可以向其上一级检察机关申诉或控告,但基于检察一体的关系,外观上的中立仍受到质疑。所以,与审判机关的中立性相比,检察机关的中立性只能是相对的中立性。

显然,相对于审判权的典型司法性,检察权行使虽然也体现了一定的司法性,但程度明显较弱。因此,以检察权运行的结构化逻辑来审视改革中的各项制度设计,将有助于防止在检察改革中出现过度司法化现象。一是有助于明确检察改革中“司法化”的范围。检察权运行的结构化能使我们更加清晰地认识到检察机关职能任务的多元性。其中,司法化主要针对复合职能中的司法性职能,如审查起诉、审查批捕等职能的行使展开;二是有助于明确检察改革中“司法化”的限度。由于“检察一体制”的作用,且因检察机关同时是一个侦查、控诉机关,不可避免地具有一定程度的“当事人性”,其中立性与独立性受到限制。加之审前程序并不具备完整的诉讼要素,即使在相应业务中推进司法化改革,程度也是有限制的,行政决定机制仍将发挥重要作用。

(二)整合检察办案组织

检察办案组织原先的构建逻辑是以检察长为核心,进行办案组织建构,即根据诉讼阶段性和监督的领域,通过检察权的二次分配,形成前后衔接、相互制约的若干办案环节,以前后环节之间的递进式审视,防止权力的滥用和失控;为求得权力运行的整体效率和合力,再增设若干辅助性、保障性和管理性的分支,以协助检察长管控和协调各个办案环节之间的步骤。其合理的内核在于满足了检察权在诉讼进程中的分工与配合的需求,检察长以分权的方式进行制衡,实现检察权内部的有效制约。但由于采取单一的部门制办案组织形态,造成业务部门林立,检察业务与事务不分,行政色彩过于浓厚,人力资源分配不合理。

检察办案组织的差别化不可避免,但整合的任务仍需完成,以结构化的逻辑构建其多样却具有整体性,差别却具有统一性的办案组织,需要从职能属性、各权能及其分支的上下以及平行关系协调入手,理顺组织构建的基本原则和方式。一是明确刑事检察等核心职能的办案组织架构,建立独任检察官、检察官办案组兼容并存的办案组织模式;二是通过剥离检察业务与检察事务,进一步改造案件管理、研究室等辅助性、管理性检察办案组织,进一步进行相关人员或业务重组。三是对于控告申诉、社区检察等复合性办案组织,以相关部门的核心业务为基本参照,通过梳理具体岗位职责,进行模块化组织构建。

(三)优化检察职权配置

检察权配置是指立法机关在一国宪政框架内,按照一定的立法程序,根据传统文化及社会公众领域内生的主观法权诉求,授权检察机关行使特定职权和职责的规范性活动。〔8 〕检察权通过检察机关所拥有并行使的一系列检察权能得以体现和实现。公诉权、诉讼监督权和检察侦查权属于检察权能结构中的第一层次,公诉权、诉讼监督权、检察侦查权又包含了诸如不起诉权、抗诉权、直接侦查权等属于第二层次的权能,而为了行使上述权能必须拥有的法律手段则属于第三层次的权能结构。当前检察权配置不合理表现在:一是权能配置缺乏平衡性和连续性,如在刑事诉讼监督方面重视审判阶段的监督而轻视审前监督。二是独立行使检察权缺乏保障,检察权常受制于外部非正当因素的干预。三是检察权权能划分不科学、不周密,缺乏整体规划,如检察机关如何提起公益民事诉讼,法律并无具体授权。四是检察侦查权配置不科学,检察机关缺乏必要的侦查手段,侦查管辖范围过窄。

检察权运行的结构化逻辑能使我们有意识地重视检察权运行各要素之间的协调配合,优化检察权的配置,提升履行检察职能的效率。优化检察机关各个层次的权能结构,就是依据检察机关的法律与职能定位,根据司法规律,科学界定检察权的作用范围,合理调整检察权的权能结构。由于检察权的配置涉及检察系统内部各个具体的检察机关与检察职能部门、办案组织之间的关系,要全面妥善解决检察权配置的上述缺陷,必须以检察权运行的结构化逻辑为理论基点,进行系统的检察体制与工作机制改革。如在内设机构整合过程中,以检察权运行的结构化逻辑将检察权内部职能相近、分布集中的相关职能要素进行有机整合,有效降低不必要的履职损耗,达到权能配置最优化。

(四)强化履职监督制约

运用检察权运行的结构化逻辑对比审视检察院与法院内部相关职能部门的权力运行特征,可以发现较之法院采取的“并联式”工作方式,即刑事、民事、行政审判工作平行排列,职能互不交叉,程序互不影响,检察院采取的是“串联式”工作方式,即业务工作是按照诉讼流程的顺序线型排列。这种管理学意义上的检察工作基本规律决定了检察机关需要依据各部门、各环节之间的上下承接联系,构建线型的流程规范,使前后“工序”之间既相互协调配合,又能形成监督制约。基于检察权运行的结构化逻辑,有助通过各检察业务部门之间环环相扣的跟踪监督与相互制约,建立健全检察办案的内部质量管控机制。具体包括:

一是有利于构建检察办案环节的动态互控机制。具体包括案件受理环节和职务犯罪初查环节的相互制约,职务犯罪侦查环节与侦查监督程序中审查逮捕、监督侦查活动等环节的相互制约,侦查监督程序与审查起诉程序的相互制约,监所检察部门内部监督工作机制等。通过构建内部动态的管理模式,将案件受理、分案、审查、复核、汇报、审签、批复等各个环节细化为前后相连、环环相扣的工作流程,变静态管理为动态管理、变事后监督为同步监督。

二是有利于健全办案时限动态监控机制。通过办案时限动态监控,有助于加强对办案时限的延长、中止、中断、扣除等环节的管理。建立和完善跟踪、督办、催办、预警、通报等制度,使检察长和监督部门能够对受结案情况、审查办理进展、延审报批情况、超时限等情况进行全面掌握和快速监督。

三是有利于促成办案管理信息化。通过研发办案统一软件,从受案到结案各步骤都根据法律规定的期限设置相应的操作程序,做到初始信息输入准确,操作程序规范,自动生成诉讼文书、数据报表,将办案活动置于案件流程和网络程序的双重控制之下,促成信息技术对案件流程管理助推作用的有效实现。

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