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我国青少年工读教育制度的困境与重构

    更新时间:2017-12-19 03:12:27 

[内容摘要]我国工读教育经历着教育学与法学发展的双重影响,且内嵌于社会转型之中。近年来全国工读学校的数目一改以往逐年下降的特点,呈现缓慢上升的趋势。工读学校开始呈现出“去工读化”和“再工读化”两种截然相反的发展趋势。法律的滞后,尤其是法律性质定位的滞后,已经成为制约工读教育改革的关键。矛盾且混乱的现状,迫使我们不得不对工读教育的性质定位进行反思。工读教育的第一属性,必须在教育和司法上有所抉择。重构后的专门学校保留原工读学校的特殊教育职能,作为义务教育的补充,而工读学校则保留在少年司法领域内,以保护处分理念为基础作为新的收容教养机构进行重构。这既是对前期改革的尊重,也是对少年司法现实需求的回应。

[关键词]工读教育 法律性质 性质重构

从1955年第一所工读学校诞生至今,我国的工读教育历经了一个甲子的变迁。在短暂的辉煌之后,从20世纪90年代末开始,工读教育便开始步人衰败的轨道。这一点突出反映在工读学校总数锐减以及学校生源的急剧萎缩上,即便是几代工读教育人的努力也难掩其颓败之势。然而这两组数据近几年却有了吊诡的变化:一方面学生人数较少招生依旧困难;另一方面学校总数不降反升。对现实困境的再认识和解读,正是我们对工读教育性质定位反思的缘起。

一、缘起:工读教育困境的反思

(一)工读教育现状考察

工读教育的画面经常落寞地出现在各种媒体报道之中,一群被标签化的孩子,一类被边缘化的学校……然而值得注意的是,工读教育正悄然经历着一场变化。根据教育部公布的统计数据(2006—2015年),我们尝试解读这种变化发生的深层缘由。从教育部公布的工读教育相关统计数据中,我们主要观察到三组数据的变化,就此进一步分析。

第一,工读学校数量稳定呈上升趋势。与之前急剧萎缩的态势相比,近些年全国工读学校数目大体稳定,并呈现上升趋势。对新增工读学校的考察,成为观察工读教育发展变化的重要线索。十年间,以2015年较前一年的增加最为明显,共新建7所工读学校,具体云南、广东、湖南三省各新建1所,贵州省新建4所。历年来各省之中又以贵州省的增势最为令人瞩目:2006年贵州省共有3所工读学校,2007年新增1所,随后至2012年一直保持为4所的数量。2013年继续新增加2所,2014年新增1所,2015年新增4所,2016年新增加3所。也就是说2006—2016年贵州新增共计11所,合计为14所,并一跃成为全国工读学校数目最多的省份。为什么贵州工读教育会有如此巨大的增速呢?这与其省内的青少年违法犯罪高发状况有关,数据显示,贵州省仅在校中小学生中,农村留守儿童就有约240万人,比例超过三分之一。近年来,贵州未成年人违法犯罪问题仍然比较突出。从2013年全省法院审理刑事案件的犯罪人员身份来看,未成年人占刑事罪犯的9.3%,而且呈现上升趋势。最为直接的政策关联是从2014年开始贵州省政府实施的未成年人专门教育的“育新工程”,该项政策要求“通过专门教育加强对有严重不良行为未成年人的教育矫治,各市(州)分别建设一所满足当地需要的专门学校,鼓励有条件的县(市、区)建设专门学校。

第二,工读学校学生数量呈现上升趋势。学生人数总体随着学校数目波动减少,但是近几年出现了随着学校数量增加,学生人数反而降低的吊诡现象。这一现象的唯一解释是原有工读学校人数不仅减少,而且减少的数量超过了新建学校的增加人数。原有工读学校总人数减少,却仍然不断有工读学校新建。从教育市场原本简单的“学生一学校”的供求链条中,无法解释这一反差现象。事实上原有工讀学校减少的大多是自愿入学的学生群体,而大部分新建工读学校中新增的则是强制入学的学生群体。新设的工读学校,教育对象主要是年龄在12周岁至17周岁,有严重不良行为的未成年人、轻微违法的流浪儿童、或者符合政府收容教养条件的未成年人以及进入司法程序但未被羁押、决定不起诉、判处免予刑事处罚或非监禁刑的未成年人。我们得以观察到,工读教育的发展呈现出一种不同以往的趋势,工读学校的新设不仅来源于教育对象的自发需求,更是源自预防犯罪、防卫思想的政策性需求。

第三,工读学校专职教师人数持续增加。结合同时期学生人数减少的状况来看,总体上工读教育的“师生比”持续升高。在我们的原有认知之中,由于工读教育的特殊性质要求学校有较高的师生比,工读学校不仅招生难,招聘师资也难。然而从数据上看,师资的总数并不存在问题。比起招聘师资难,更大的困难应该在于吸引优秀人才、留住优秀人才,这是整个师资队伍的可持续建设问题。因此,工读教育有关师资方面的困难,并不在于编制少的问题,而在于政府对于学校师资人才培养的持续关注和加大投入。

另外,我国各地工读学校办学规模并不一致,办学水平差异也比较大。除了教育数据中的公立学校之外,还有一些民办的工读学校或专门学校,甚至有某些私人机构非法开设的“网戒学校”“纠偏学校”。这些民办学校或者私立学校以一种纯粹市场化的模式运作,它们的兴起从另一个侧面证明了这一特殊教育需求的存在。然而,除了相关普通的民办学校的规定之外,教育部目前对于此类民办工读教育尚无完善的管理制度,这一领域鱼龙混杂、监管乏力,只能期待未来的政府能够有更多作为。

(二)工读学校困境分析

工读教育的困境由来已久,招生困难、规模小、经费紧缺、优质师资欠缺、理论研究匮乏、法律法规缺位……几十年前就被谈及的困境至今依旧是困境,然而时过境迁,我们对于工读教育困境的认知需要与时俱进。

第一,法律缺位,亟待立法。一直以来,专家一致认同工读教育发展最大的瓶颈就在于立法上的空白。工读学校存续了六十多年之后,至今仍然没有出台专门的法律法规,除了《未成年人保护法》《预防未成年人犯罪法》中的零星法条规定外,还在生效的仍是20世纪80年代出台的两个全国性文件。工读教育的生存环境已经发生了巨大的变化,近四十年前的政策性文件早已严重滞后。

工读教育经历着教育学与法学发展的双重影响,且内嵌于社会转型之中。在不断的变革之中,事实上工读教育的内涵也发生了变化。从入学方式来看最初为强制性入学,1999年后改为自愿入学,近年来在一些新建工读学校中又重新出现强制性入学的趋势。招生范围既包括自愿入学的严重不良行为未成年人,也包括强制入学的符合政府收容教养条件、进入司法程序但未被羁押、决定不起诉、判处免予刑事处罚或非监禁刑未成年人和轻微犯罪行为的流浪儿童,而且从实际招生人数上来看甚至以后者为主。从法律性质上看,这些强制性的教育模式已经具有收容教养的属性,与工读学校本身的义务教育定位是有所冲突的。未成年人收容教养制度的虚置、工读教育的法律定性模糊、工读学校的招生和管理没有法律保障,这些都是只能寄希望于立法才能破解的问题。

第二,工读学校招生依旧困难。招生和就业是任何一所学校的生命线,工读学校也不例外。人们普遍认同,工读教育招生的困境来源于“特殊”学生身份的“标签”效应。在自愿入学的机制下,在对其教育质量缺乏信任的情况下,没有家长和学生愿意“自投罗网”。于是,工读学校集体改名“去工读化”标签,生源从校内工读扩大到校外辅导,近三十年来工读教育改革围绕的核心问题其实始终是生源问题。

尽管工读学校的生源困境并没有多少好转,然而针对厌学、网络成瘾等各类不良行为的民办矫正学校却在野蛮生长。或许我们更需要转换视角,考察那些同样是择差,同样有着标签负面影响,甚至没有合法资质的矫正学校,它们是如何在夹缝中生存?随到随学的灵活培训形式,广泛(甚至夸大)的宣传,完全的“记录消灭”,以及针对家长的各式公关,使得它们成为无奈家长们的最后一根“救命稻草”。在原有的体制之下,标签效应根本无法彻底根除,招生困难也是工读教育的办学常态。在坦然了这些之后,我们更应该做的是重视工读教育,加大政府投人,提高工读教学质量,扩大招生宣传,等等。

第三,工读学校教学质量评估体系缺乏。教学质量是教育的生命线,它不仅体现了一所学校的社会认同,更体现了其存在的意义。工读教育是一种特殊教育,普通学校的升学率、就业率、以及普通学校的质量评价标准完全无法对其适用,然而一个适合的评价标准却未能在该体系内建立。评估体系的存在意义在于,它既是一种用于考核、进行评价的监督体系,同时也体现人们对于该类教育标准内容及形式的期待。它首先建立在对工读教育的性质、目的有清晰定位的基础上,然而从现状的调查来看,现实中的工读教育其法律性质尚处于一种混沌的状态。

二、聚焦:工读学校定性的反思

工读教育的困境往往会被人们最后归结到立法缺失这一点上,而立法的首要问题便是对其性质定位要统一认识。我国工读教育的性质定位,主要体现在一些政策性的文件当中。最早的明确规定出现在1987年《关于办好工读学校的几点意见》中,工读学校被界定为对有违法和轻微违法犯罪行为的中学生进行特殊教育的半工半读学校,是普通教育中的一种特殊形式,也是实施九年制义务教育的一种不可缺少的教育形式。二十多年后,在2013年《贵阳市工读教育管理办法》中工读学校的定性依然遵照了之前的提法。工读学校性质的表述没有任何改变,但是事实真的如此吗?学校的性质不仅仅体现在文件的书面表述中,同时也体现在招生对象、入学方式、主管部门等其他方面。作为一类特殊教育,我国的工读教育不仅具有教育属性,同时兼具了一定意义的司法属性。从其诞生发展至今,总体上呈现出两种属性相互博弈、逐渐分离的特征。

(一)工读教育低调的双重属性

在工读教育的正式文件中,工读学校一直被定位为一类特殊的义务教育,对其的定义有意无意之间并没有任何司法属性的表述。而在法学家的眼中,工读学校被认为是中国特色的少年矫正机构之一,是一种性质类似于少年保护处分的措施。从违法和轻微犯罪的招生对象、强制性的入学方式、公安机关的介入程度,我们可以发现除了教育属性之外,早期的工读教育一直暗藏着司法的烙印。

虽然之前有过几个关于工读学校的全国性专门文件,但是直到1987年才在国务院38号文件《关于办好工读学校的几点意见》中首次规定了工读学校的性质,并系统规定了学校的任务、办学指导思想、招生对象等。工读教育的与众不同,尤其体现在公安机关的参与之中:首先,公安局拥有入学审批权,与教育局一道成为工读生入学必经的审批机关;其次,在经过审批后应该入学拒不报到的,或报到后又中途擅自逃离的,公安部门有督促人学的责任;最后,从领导管理方面看,工读学校的日常工作尽管由教育部门领导管理,但公安部门仍是主要协助机关,同时它还是工读学校管理委员会重要成员之一。

总之,教育与司法这两种完全不同的属性在这一时期的工读教育中,“低调”地得到结合。其中,教育属性被认为是工读学校的本质属性,同时作为预防未成年人犯罪的最后一道防线,工读教育与司法之间有着千丝万缕的联系。

(二)工读学校司法属性的消逝

经历了短暂的辉煌后,工读生源20世纪80年代末开始日趋减少,整个工读教育系统陷入了生存的困境。全国各地的工读学校不得不改革求变,纷纷淡化工读痕迹。这场变革最为直接的原因是来自于招生困境之下人们对“司法标签”的归咎,而更为深层次的原因则在于社会法治环境的提升。尽管本质属性的表述没有变化,但其附属的司法属性却逐渐消逝。

1994年5月,原国家教委决定工读学校可以挂两块牌子,对内是工读学校,对外改名为普通学校。至此,全国各地的工读学校纷纷步入了“去工读化”之列,而“去工读化”一定意义也就是“去司法化”。在随后的改革博弈之中,司法属性进一步逐渐被剥离,其分水岭为1999年《预防未成年人犯罪法》的颁布,主要体现在招生对象的改变、入学强制性的丧失、公安机关的淡出等方面。该法涉及工读教育共有两个条文(第35条和第36条)。尽管条文不多,但是对工读教育的发展产生了极大的影响。前一条将入学方式变为由其父母或者其他监护人,或者原所在学校提出申请,由原来“强制性入學”变为“三愿意原则”(个人、家长、学校均同意)。后一条主要对教学内容、教学管理及学生平等待遇问题进行相应规定。除了教育、矫治外,还要对这部分未成年学生实施义务教育,司法标签明显变淡。

从工读学校的生源来看,原有的司法痕迹也愈发淡了。在强制性入学政策取消后,工读学校的招生尤为艰难,学校不得不逐步调整招生策略,扩大教育对象和范围。大多数的工读学校里,真正意义上的工读生只占少数。相对更多的是所谓的托管生,即因为行为习惯等问题,由工读学校进行“托管”教育的学生。

(三)教育与司法的分流

近十年来,工读教育的发展呈现出新趋势,虽然学生总数下降,但是工读学校的总数却在总体上升。经考察,我们发现这些新建的学校大多具有强制性为主的入学方式、公安机关的强势介入等特点。对比之下,新的工读学校似乎又回到了1999年以前,这无疑与现有的法律规范是相冲突和矛盾的。这一趋势为什么会出现,它们的出现又带来了哪些改变?

简单来说,出现的原因在于“现实决定于需求”。以新增工读学校的大省——贵州省为例,其最为主要的原因在于庞大的严重不良行为及轻微犯罪未成年人群体、庞大的农村留守儿童群体。由于留守儿童中家庭教育的缺失,在现有未成年人矫正体系的不完备的法律体系之下,许多需要得到教育矫正的未成年人游离在社会上。这正是贵州省近年来大力兴办工读教育,加大改革力度的重要原因。

工读学校新趋势的出现,实际上加速了教育与司法属性的分流。工读学校强制入学方式自其出现始就成为争议的焦点,许多少年司法领域内的学者都更为赞成自愿和强制并举的方式。2014年1月1日起开始实施的《贵阳市工读教育管理办法》开篇第2条即明确工读学校是指对有违法和轻微犯罪行为的未成年人进行特殊教育的学校,是义务教育的一种特殊形式和补充。但是在随后的第16条中规定了自愿和公安机关强制入学的两种模式。第17条进一步规定……经过确定应当进入工读学校学习而拒不报到的,或报到后中途擅自逃离的,公安部门应当积极帮助学校查找其下落并敦促其入学。大部分新增工读学校属于此类,仍然标榜特殊的义务教育定性,但是字里行间已经增添了不少司法的色彩。

更为特殊的一类新型“工读学校”,则以上海的新春学校(嘉定区工读学校)、新疆工读学校、海口市未成年人法制教育中心为代表。前两所学校都属于特殊的工读教育,主要以轻微犯罪的流浪儿童为对象,司法机关的介入明显加强。海口未成年法制教育中心其实也是以学校的形式运作,但从归属上已经脱离了教育机关的主管范畴,改由海口市司法局主管,是一种过渡性的教育矫治机构,甚至被认为是不同于工读学校和收容教养机构的第三种机构。其招生对象包括自愿和强制两种,实践中则以由公安及司法机关强制送人校的为主,包括不满14周岁的少年,严重违反治安管理,不予处罚的;已满14周岁不满16周岁的少年,因严重违反治安管理,不执行行政拘留的;已满16周岁不满18周岁的少年,因初次严重违反治安管理,不执行行政拘留的;有其他严重危害社会不良行为,不予治安处罚,不能进行少教、不够刑事处罚的12至17岁的未成年人;判处非监禁刑罚、判处刑罚宣告缓刑、假释的未成年人;有违法行为的流浪未成年人。从属性上看,它的司法属性甚至已经超越了教育属性,更大意义上成为了一家具有保护处分意义的未成年人矫正机构。

三、重构:工读教育的分流

在工读教育的新近改革试点过程中,一些带有超前性的工读学校开始突破原有的法律框架陆续兴建。这些新型工读学校的出现,使得工读教育定性不清的弊端得到一定的暴露,并引发了对现有工读学校定性的思考。迄今为止,工读教育几乎所有的改革努力都是围绕“去标签效应”进行的,但是这些改革努力已经到了山穷水尽的地步,假如不对工读教育进行真正性质上的彻底的重构,那么,工读教育制度的改革将很难达到预期的效果。重构后的专门学校计划保留在教育体系之内,去除对工读生的矫正教育部分,真正去司法标签,定性为一类特殊的义务教育。而工读学校将在少年司法领域内,以保护处分理念为基础作为新的收容教养机构进行重构。这既是对前期工读教育改革的尊重,也是对少年司法现实需求的回应。

(一)专门学校

我们正身处于一个价值多元的时代,重构后的专门学校将以教育多元化为目标。作为一类特殊意义的义务教育,与之前不同的是其彻底的“去工读”性。它将继续沿用以往“三自愿”的入学原则,主要招收的对象为具有严重不良行为或由于其他原因不适合在普通学校就读的未成年人。这种改革思路是尊重多元化的教育理念下的产物,同时又具有现实可行性。

专门学校的重构在我国已经具备了较为完备的基础。工读学校改称专门学校,最早来自2006年《未成年人保护法》中的修订。立法者的初衷是社会对工读学校存在偏见,对就读于这类学校的未成年人会产生负面影响。为了减少这种影响,立法者采取了较为中性和温和的名称,改称这类学校为专门学校。这是继1994年开始全国各地工读学校更名之后,“去工读化”改革浪潮在法律上的进一步体现。从现实情况分析,大部分工读学校按照《预防未成年人犯罪法》和《未成年人保护法》进行设置,遵循三自愿原则进行招生,在属性上隶属各地教育系统。工读学校的生源大多呈现“复合式”的特点,以上海彭顺工读学校为例,分为工读教育部(工读生)、托管教育部(普通学生)和对外服务部(校外帮教生)。由于实际中工读生的占比非常小,改革后的专门学校即在原来的基础上,彻底去除工读教育部分并非难事。

作为义务教育的专门学校,重构中依然存在一些需要警惕的风险。首先,要理性认识“新标签”的负面影响。专门学校在完全剥离了司法的“工读”标签后,成为名副其实的一类特殊义务教育。这种教育首先是自愿选择的、不具备惩罚性的。按照这一设计,是不是就能因此完全摆脱招生困境呢?专门教育的意义在于提供多元化的人才培养模式,能够为那些不适应普通教育模式的未成年人提供适合的教育。但是专门学校是一种“择差性”学校,虽然去除了“司法”烙印,却仍然有“差生”的標签。按照家长和学生的普遍心理,除非万不得已,或者巨大的吸引力来平衡这种标签,否则仍然会排斥在此类学校就读。因此对于专门学校,在提高教育质量的基础上,我们首先应该保持理性期待。

其次,要警惕与职业教育或者其他教育在内容形式上的趋同。从现有的情况看,工读学校采用普通义务教育的学制和教材,有些教学内容类似专业的职业教育,甚至一些工读学校和职业学校合作办学连名称也直接改为某某职业中学。专门学校本质上应该区别于其他普通义务教育学校,更加灵活多元、更具个性化特色。它既包含义务教育的内容,更应该包含行为矫正方面的内容;它既是学历教育,同时也可以是非学历教育。总之,专门教育应该以个性化教育为目标,以未成年人终身发展的理念为指导,不断探索丰富并提高教育的培养层次。

最后,要避免办学主体单一化,以构建多元化的教育发展为目标。专门学校的办学基础在于教育的多元化理念,它不仅是内容、形式的多元化,同时也应该是办学主体的多元化。要充分重视对现有教育市场中“矫正”学校的监管,建立行业准入门槛,进一步鼓励并规范民办专门学校市场。在专门教育市场中只有引入适度的竞争,才能提高教育发展的活力;加强有效的监管,才能引导竞争有序进行。同时,要警惕与职业教育或者其他培训类教育在内容形式上的趋同。

专门学校本质上应该区别于其他学校,更加灵活多元地拥有自己的特色。它包含义务教育的内容,更应该包含行为矫正方面的内容;它可以是学历教育,同时也可以是非学历教育。正如工读学校刘燕校长所说,它可以是一种陪伴式教育,为一些未成年人提供学校保护甚至部分家庭保护的成分,提供个性化教育来修复他们在成长中心理受损的部分,调整他们的外在行为,建立或完善他们的社会道德规范体系和积极的自我评价体系,提高他们学习和生存能力,为他们的终身发展奠定基础。总之,专门教育应该以未成年人健康成长和终身发展的理念为指导,不断探索提高培养层次、向社会延伸服务。

(二)工读学校

随着社会结构的变迁和全球风险社会的到来,各类风险聚集引发公共安全焦虑,加之一些以限制、剥夺人身自由为内容的行政性管控措施的废除,中国的刑法立法观日益转向积极主义、功能主义。①实践中工读教育的教育属性与司法属性逐渐分离,重构中的工读学校,将不再被视为义务教育的范畴,而是彻底向司法转向。将以保护处分理念,结合未成年人社区矫正制度进行综合设计。多年以来,为了顺应义务教育的性质,工读教育的改革一直以弱化司法色彩为核心。一方面,这起到了抑制教育中负面标签的效果,但从另一个方面看,司法实践中的收容和矫正需求却因此被长期忽略,这一内在需求正是“强制性”工读学校重新出现的主要原因。

我国现有的少年矫正机构大致包括工读学校、少年教养所、社区矫正机构和未成年犯管教所。然而在现行法律中,工读学校和收容教养的关系并未厘清。刑法中的收容教养,指对那些因不满16周岁不予刑事处罚的未成年人而采取的强制性教育改造措施,是一种行政处罚措施。但是无论是《刑法》还是《预防未成年人犯罪法》都没有就未成年人的收容教养的内容、程序、执行等作出进一步的规定。理性中的未成年人矫正体系中,应该分级分层次,计划包括专门学校、工读学校、社区矫正机构和未成年犯管教所等。工读学校的改革出路,应该在未成年人矫正体系内进行重构。完善收容教养法律体系,明确矫治方案,是有效预防犯罪的现实要求。收容教养的核心在于“教”,教育工作应当是收容教养制度最重要的内容。

工读学校将被设计作为一种新的收容教养机构进行重新定位。其中最为核心的问题是要警惕机构收容处遇的弊端。早年被机构收容的经历对未成年人成长造成的负面影响,已经越来越为各国研究者所重视。在儿童利益最大化原则的理念下,机构收容应该慎之又慎。具体来说,应该遵循以下三个原则:

首先,最小干预原则。严格限制收容教养对象的范围,只保留实施“犯罪行为”,而不能扩大到轻微或者严重违法的那部分未成年人。具体来说,需要同时满足两个条件,一是实施犯罪行为,但因不满16岁不予刑事处罚的;二是没有其他能够实施适当教养的条件。

其次,程序保障原则。尽管工读教育属于半开放式的处遇,但它仍然对人身自由有所限制,是一种具有惩罚性的处遇。因此要求法律层级的立法明确,并由法院以裁决的形式作出。对于是否有其他合适的收容教养条件,要进行重点审查,并且只有在穷尽了其他的可能之后才能适用。

最后,适当性原则。适当性首先体现在收容的时间上,由法院根据未成年人的情况进行综合裁定,并且受到最长收容时间的限制。此外,区别于旧的少年教养所,根据对象不同工读学校的收容方式可以选择封闭式或者半封闭式。在教育内容上不拘泥于职业教育或者义务教育的内容,在形式也可以选择不同时间的培训项目形式,以适应不同对象的不同未成年人的需求。

结语

几十年来,工读教育一直处于困境的洪流之中。最终要走出困境,未来的改革必须要有新思路。教育和司法本质上是两种不同的属性,第一属性该如何选择?现实或许已经给出了答案。正是在两种性质需求的潜在作用下,如今全国的工读学校进一步走向分流,一部分保持特殊教育的性质,而另一部分则从教育转向司法靠拢。作为教育部门的专门学校與作为收容教养机构的工读学校,必须在性质上有所分离才能有所发展。厘清这些之后,我们期待着多元化理念下的专门教育以及保护处分含义下的工读教育的共同发展。

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