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濒危物种跨境非法贸易防控国际机制研究

    更新时间:2018-04-20 16:00:52 

李建 王辉 和煜乾 屈佳

摘 要 野生动植物是生态平衡的基石,是人类生存发展不可或缺的重要因素。随着社会经济的发展,许多野生动植物正以前所未有的速度灭绝,而非法贸易是野生动植物加速灭绝的主要原因之一。近年来濒危物种非法贸易呈现出跨境、跨国、以及网络化和全球化的趋势,因此,打击濒危物种跨境非法贸易,是全球面临的共同使命,须加强国际合作。本文旨在研究当今世界打击濒危物种跨境非法贸易的相关国际机制,更好地服务于生态保护实践。

关键词 濒危物种 非法贸易 保护制度

基金项目:南京森林警察学院中央高校基本科研业务费专项资金项目(RWQN201603)。

作者简介:李建,南京森林警察学院治安系教师,中国人民公安大学“世界警务发展与国际合作中心”研究助理,研究方向:涉外警务;王辉,南京森林警察学院警务管理系教师,研究方向:公安管理;和煜乾,云南警官学院禁毒系教师,研究方向:国际禁毒;屈佳,中国人民公安大学犯罪学院博士研究生,研究方向:犯罪学。

中图分类号:D99 文献标识码:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.244

生物资源的多样性在人类的进化史上起了巨大的推动作用,给人类提供了丰富的物质资源。然而生物资源的滥用以及对经济利益最大化的需求,对生物的栖息环境及生物多样性造成的极大的破坏,地球上的生物资源也以空前的速度消失。作为生物多样性重要组成部分的野生动植物资源也遭到了巨大的破坏,许多物种己经灭绝或濒临灭绝,这也使濒危物种的保护问题日益引起全世界的关注。保护濒危物种,除了需要国内边检、海关和森林公安部门的有效合作外,濒危物种得跨境非法贸易的防控单凭一国无法对跨国有组织的犯罪形成有效打击,在很大程度上依赖两国或多国间的密切合作。因此,打击濒危物种跨境非法贸易的国际合作成为世界各国执法部门的必然选择。

一、濒危物种跨境非法贸易概述

濒危物种的概念与濒危物种的划分等级相关联,是对物种生存状态的一种描述。从根本上说濒危物种是指所有由于物种自身的原因或受到人类活动、自然灾害的影响而有灭绝危险的野生动植物。濒危物种的概念也常见于相关国际公约中,如《濒危野生动植物物种国际贸易公约》附录中所规定的、在贸易过程中要加以严格控制的物种即为濒危物种;世界自然保護联盟(International Union for Conservation of Nature,IUCN),在其物种红色名录中对物种的濒危等级做了详细的划分;美国《濒危物种法》规定,所谓“濒危物种”是指处于濒临灭绝或处于危险状态的任何物种,包括物种的全部或物种中有重要意义的一部分,除由商务部指定的是有害的物种,以及对它们的保护将对人类产生巨大的风险那些有害物种除外。因此目前学术界对濒危物种的概念并未形成统一的界定,与之相关的定义只是对物种生存状况的描述,在不同的时间和空间上,同一物种可能属于不同的濒危程度、甚至不同的濒危类型。按照物种的濒危性质,可将濒危物种划分为“绝对濒危”和“相对濒危”两种范畴。“绝对濒危”物种是指在相当长的一个时期内数量较少、存在灭绝危险的物种。“相对濒危”物种是指数量并不太少,但相对于同一类别的其他物种来说却很少或者在另外一些国家或地区可能并不被认为是濒危的物种。濒危物种非法贸易是指违反一国法律或国际法,非法交易、买卖被列入濒危等级的生物物种的行为。濒危物种跨境非法贸易即是指跨越两国或第三国国境,非法从事买卖、交易濒危生物物种的行为。濒危物种跨境非法贸易通常表现为跨境走私野生动植物犯罪行为。

二、当前世界濒危物种国际保护机制

濒危物种国际保护机制,是指世界各国为保护濒危物种所设立国际、国内机构以及由此而形成的相关制度,是国家间打击濒危物种走私及其他破坏濒危物种违法行为开展合作的具体途径和渠道。濒危物种国际保护机制包含两方面的内容:一是具有濒危物种国际保护功能的国际国内机构,如专业性的国际组织,国际打击野生物种犯罪协会;非专业性的国际组织,如国际刑警组织、世界海关组织等。二是以打击物种走私、保护物种目标而采取的相关制度,如条约、协议、制度等。简言之,对于濒危物种的国际保护机制,主要有国际法和国际合作两方面,其中国际法包括国际公约和双边条约,国际合作主要包括多边合作和双边合作,多边合作即国际组织,双边合作即国与国之间的个案合作。

(一)国际法

由于野生动植物资源是不可替代的自然界的重要组成部分,因而引起了国际社会的广泛重视,目前国际社会已经制定了许多关于野生动植物保护的国际条约,其中比较典型的有《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《生物多样性公约》及其议定书、《联合国海洋法公约》、《国际植物保护公约》、《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》等。

1.《生物多样性公约》(Convention on Biodiversity,CBD)。《生物多样性公约》确立了保护的原则及保护的相关规定,并对生物多样性的保护模式做了详细的规定,可以说是最重要的保护生物资源的专业性国际条约。公约的目标是保护生物多样性、持久合理利用其世代产生的收益。公约规定了“就地保护”原则,即其缔约国应视物种生存情形建立保护区域或采取其他措施以维护生物多样性。这些规定都对濒危物种的保护提供了国际法依据。《生物多样性公约》于1993年12月29日正式生效,截止到2010年10月,该公约的缔约方有193个。《生物多样性公约》的制定和生效是全球生物多样性保护的一个里程碑,在规范全球生物多样性保护和可持续利用、促进各国公平合理地分享利用生物资源方面发挥着不可或缺的作用。

2.《濒危野生动植物国际贸易公约》(Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Flora and Fauna,CITES)。野生生物的国际贸易是国际贸易领域不可或缺的一项贸易活动。该公约旨在通过各缔约国政府采取有效措施,加强贸易控制来切实保护濒危野生动植物,确保野生动植物的持续利用。 公约规定了濒危物种等级的划分,它规定了三个附录等级,对于不同的物种根据它们濒危程度归为不同的等级。公约中规定了贸易许可证制度,对濒危物种的进出口、海上引进等加以严格的限制。公约规定各成员国为了实施本公约应指定相关的管理机构代表成员国发放贸易许可证。公约还设立了永久秘书处和定期召开成员国大会,这就为公约的顺利实施提供了保障。

3.《保护野生动物迁徙公约》(Convention on the Conservation of Migratory Species of Wild Animals,CMS)。《保护野生动物迁徙公约》旨在保护陆地、空中和海洋的迁徙物种的活动范围,是为保护国家各自管辖边界以外国际领域野生动物中的迁徙物种而订立的国际公约。公约于1979年6月23日在德国波恩通过,因此又称波恩公约。公约规定了濒危迁徙物种名录,列入附件一的物种必须具备“迁徙”和“濒危”两个条件;附件二中的物种需要缔结国际保护协议加以保护,或者虽然己经受到保护但是通过国际合作能取得更大的效益。

4.《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(Convention on Wetlands of International Importance Especially as Waterfowl Habitat ,简称《湿地公约》 )。《湿地公约》是全球第一个专门针对湿地保护的全球性国际公约,该公约致力于通过国际合作实现全球湿地保护与合理利用。 1980年意大利卡利亚里会议对公约进行了相关的修订,关于选择湿地的标准被称为“卡利亚里标准”。该标准把那些具有特殊区域性质的良好的湿地作为典型列为国际重要湿地。除此之外,对于濒危物种海龟做巢的海滨、地方稀有的甲壳类动物生活的流域、对经济鱼类产卵和孵化有重要意义的海湾以及其他同样性质的湿地,都应该像水禽的湿地一样列入目录。该公约缔结于1971年,现有163个缔约国,是当今世界上具有较大影响力的多边环境公约之一。其中,《湿地公约》关注的重点集中在了“水”上,并有未来发展成“水公约”的可能。

5.《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea)。《联合国海洋法公约》从环境立法的角度出发,目的是要建立一个全新的健全的海洋法体制。公约中规定了公海资源的养护和管理,要求各国根据相关科学证据,综合考虑各种有关环境和经济因素的限制,使捕捞的鱼种的数量维持在或恢复到能够生产最高持续产量的水平。 公约倡导缔约国在适当情形下通过各主管国际组织,经常提供和交换可获得的科学情报、渔获量和渔捞努力量统计,以及其他有关养護鱼的种群的资料。 《联合国海洋法公约》于1982年通过,1994年生效,目前已获150多个国家批准加入,对当前全球海上领海主权争端、海上自然资源管理、海洋污染处理等具有重要的指导和裁决作用。

除去上述国际通用的几个全球公约,一些区域性的公约也在濒危物种的保护方面起着不可或缺的作用。如美洲及加勒比地区《西半球自然保护和野生生物保护公约》、《大加勒比地区海洋环境开发和保护公约》;非洲《养护自然和自然资源非洲公约》;欧洲《欧洲野生生物和自然生境保护公约》《欧洲共同体委员会关于保护野生鸟的指令》;亚洲《东南亚自然界和自然资源保护公约》、《自然和自然资源保护协定》等。这些全球和区域性的国际条约共同构成了濒危物种国际保护的国际法机制。

(二)国际组织

濒危物种保护机制中的国际组织可分为两类,一类是具有濒危物种保护功能的非专业性国际组织,如联合国毒品和犯罪问题办公室、国际刑警组织、世界海关组织、世界银行等;一类是专门以濒危物种保护为主要功能的专业性国际组织,如国际打击野生动植物犯罪同盟。就目前全球国际组织而言,濒危物种保护专业性的国际组织仍总数不足、效力欠缺,濒危物种的保护工作更多地依靠非专业性国际组织开展,比如,国际刑警组织和世界海关组织合作成立打击濒危物种非法贸易工作组,共同打击非法物种贸易。

1.联合国毒品和犯罪问题办公室(United Nations Office on Drugs And Crime,UNODC)。联合国毒品和犯罪问题办公室基于对濒危物种犯罪的重视,于2009年11月与“濒危野生动植物国际贸易公约”(CITES)秘书处、国际刑警组织(TNTERPOL)、世界银行(World Bank)和世界海关组织(WCO)一起组成了“国际打击野生动植物犯罪同盟” (International Consortium on Combating Wildlife Crime,ICCWC),以协调的方式共同致力于野生动植物保护。该联盟于2010年11月在俄罗斯圣彼得堡由普京主持的“保护老虎国际论坛”期间正式启动。ICCWC汇集了五大国际机构的专业资源优势,倡议五部门共同合作为世界各国提供多机构支持。

2. 国际刑警组织(INTERPOL)。国际刑警组织提出,“环境犯罪,包括野生动物犯罪在内,并非仅局限于一国边境之内,它是一个影响多国经济安全甚至国家存亡的国际性问题。”2009年,为提高打击跨境野生动物犯罪的效率,国际刑警组织与濒危野生动植物国际贸易公约秘书处推出了打击非法捕猎老虎的专门培训课程;2010年,国际刑警组织发起了“打击非法老虎贸易”的行动,中国、俄罗斯、印度、泰国、越南、尼泊尔等6国参与了行动;2012年 9 月,为打击跨国环境犯罪,国际刑警组织成立了“国家环境安全任务组”(national environmental security task force),为各成员国提供一个全球性的合作平台,以保障各国环境安全。

3.世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature and Natural Resources,IUCN)。IUCN的致力于帮助全世界关注最紧迫的环境和发展问题,并为其寻找行之有效的以自然为本的解决方案。其旨在支持和鼓励世界各国保护自然资源的完整性和多样性,包括拯救濒危物种、建立国家公园和自然保护区、评估物种生存状况和生态系统情况等。 IUCN的工作重心是保护生物多样性以及保障生物资源利用的可持续性,为森林、湿地、海岸及海洋资源的保护与管理制定出各种策略及方案。IUCN等国际环境非政府组织长期致力于野生动植物生存现状和相关国际贸易的跟踪和监测,为CITES的成功签署与生效做了大量前期工作,也为CITES的正常运行奠定了基础。 作为全球性非营利环保机构,IUCN因其组织庞大、历史悠久,成为联合国大会在自然环境保护与可持续发展领域的唯一的一个永久观察员国际组织。

三、当前濒危物种保护国际机制存在的不足

(一)濒危物种国际保护机制存在立法上的不足

濒危物种国际保护是一个制度性难题,涉及到物种生境保护、贸易管制等方面的规定,这些规定在不同的国际条约中都有不同程度的涉及和描述。就全球现有的法律制度而言,与濒危物种相关的国际保护机制在立法上尚有诸多不足之处。在其他领域的一些行之有效的保护制度,尚未应用到濒危物种保护领域;在濒危物种保护的相关国际条约中,对濒危物种的保护并非预防性的,而往往是一种事后性的。通常情况下,条约保护的大多是已经濒危的物种,对于那些即将面临濒危、仍未处于濒危状态的物种没有给予足够的保护。 通常国际法中在在界定濒危物种时,一般都要求有确切科学依据才能将其列为濒危物种,这就在法律实践中造成了明显的滞后性。因为物种的与自然界的“蝴蝶效应”,使得自然界发生的微妙变化会对物种的生存造成极大影响,如果在明确了科学依据后再对物种实施保护,则是为时已晚。此外,一些国际公约中的濒危物种名录物种新增和删除都是有严格条件限制的,因而濒危物种名录的变化和更新也并不及时。

(二)国际社会对濒危物种保护重视程度不足

就物种的地理分布而言,生物多样性丰富的地区大部分位于发展中国家,绝大多数濒危物种主要分布在热带和人口密集的地区,分布的地点也往往位于发展中国家。而发展中国家出于环保意识的缺乏以及经济利益的需要,在一定程度上枉顾甚至默许了对于生物资源的破坏行为,因而这些濒危物种很少能受到较好的保护。发达国家经过经济社会长期的发展,已经充分认识到保护野生动植物存在的价值和意义,因而这些国家较早的认识到保护野生动植物的必要性并着手野生动植物的保护工作。然而,很多时候一些发達国家常常从发展中国家高价购买野生动植物资源,以保护本国的野生动植物资源;一些发展中国家为了短期的经济效益,也采取了牺牲本国资源来换取投资和外汇的策略。这种做法对一些国家和地区的生态平衡造成严重影响,致使一些野生动植物资源处于濒危状态。然而国际社会并没有给这些地区的濒危物种以足够的重视,以濒危物种保护为主要功能、具有强制执行力的专业国际组织尚未在濒危物种保护种发挥应有的作用。

(三)濒危物种国际保护的资金投入严重不足

濒危物种保护是一项巨大的综合工程,需要大量的人力物力的投入,也需要强大的经济基础做后盾。对于一个国家而言,保护野生动植物要有大量的资金的投入,资金投入不足,则濒危物种的保护达不到理想的效果。其中,如果资金来源渠道的不顺畅或者资金来源没有国家制度保障,都会导致濒危物种保护工程的搁浅。资金制度和财务机制建立是保证国际公约顺利实施的关键所在,在很多涉及濒危物种保护的国际条约中,只规定了如何保护物种,但并未明确规定保护资金的具体来源。比如《生物多样性公约》中规定了相应的资金制度,但是发展中国家和发达国家就此存在巨大的分歧。发展中国家认为巨量人口和巨额外债是其履行公约最大的障碍,因而主张建立一个独立的基金,由发达国家出资,在缔约国之间按获益比例公平分配保护资金,而发达国家要求依托全球环境基金作为公约的财务机构平均分配保护资金。因而发达国家与发展中国家关于资金投入的主要分歧,以及财务机制如何建立都给濒危物种保护的资金投入带来了巨大的难度。

四、打击濒危物种非法贸易国际合作的相关对策探讨

(一)建立濒危物种保护的评估预警机制

濒危物种保护的评估预警机制是指在某一物种濒临灭绝之前对其濒危等级进行评估,若发现该物种有灭绝危险征候时,提出相应保护预案、实施具体保护措施的一种制度。目前,世界范围内自然保护区的数量相对较多,相关管理部门、研究机构众多,但各机构和部门之间缺乏信息交流与沟通,故无法全面、客观地评估一些物种的生存状况。因此应整合物种保护的各种信息资源,综合分析、早期预警,建立物种保护的评估预警机制,逐步替代补救性保护措施。濒危物种保护的评估制度要求设立专门的职业评估机构,对濒危物种的生存状况以及市场行情进行全面跟踪监测。评估机构系统搜集物种生存状态的各类信息,定期进行集中分析研究,并将研究结论以报告的形式提交相关管理部门参考。管理部门根据提交的研究结论和报告,适当斟酌修改物种保护名录,灵活调整物种保护工作的重心,对出现的问题苗头以及不良反应早期介入干预,防止并扭转某些物种的濒危化趋势。 建立濒危物种预警机制还要注重完善跟踪检测制度,对物种进行跟踪检测有利于获取物种生存状况的第一手信息。建立起本国的物种保护体系后,还要重视加强国际合作,交流信息,一旦发现有物种面临濒危的趋势可以起动应急预案,以有效的方法防止物种濒危的发生。

(二)严格控制濒危物种的国际贸易

濒危物种保护国际公约中虽然规定了较为严格的国际贸易措施,但濒危物种的走私行为仍然是屡禁不止,商业破坏成为了物种濒危的第二因素,仅排在栖息地破坏之后。在巨大的经济利益的驱使下,很多人铤而走险,进行走私活动。《濒危野生动植物国际贸易公约》附录存在一定的滞后性,潜在的濒危的物种不能及时更新,这也给了走私分子可乘之机。因此,各国国内的野生动植物管理部门应会同海关等相关部门建立严格的进出口管理制度,并建立野生动植物的贸易信息库,将信息归总并及时更新,这样有助于及时掌握野生动植物的情况,从贸易根源上断绝走私活动,对物种进行保护。在国际层面应加强国际合作,现在世界海关组织和国际刑警组织已经合作成立打击濒危物种非法贸易工作组,共同打击非法物种贸易。在濒危野生动植物进出口程序上控制濒危物种的国际贸易,从源头上打击犯罪。对不遵守该公约条款或大会决议的国家,采取限定、暂停或号召其它国家终止与其贸易,或由缔约国大会、常委会强制执行的措施。

(三)完善濒危物种保护的基金制度

资金问题是濒危物种保护的主要问题。在相关的濒危物种保护的国际条约中,对缔约国的物种保护提出诸多要求,对资金援助的规定却很少。因而在条约当中应当增加建立基金制度的条款,使其在公约中予以明确,这也可以吸引更多的发展中国家积极加入公约。同时可利用致力于濒危物种保护、自然资源开发的民间基金组织,如世界自然基金会、国际爱护动物基金会、生而自由基金会等。在全球范围内生态环境破坏最为严重的地区借助其力量帮助这些国家在发展本国的经济的同时,保护好自然环境。在国内建立濒危动植物的拯救和补偿基金制度,在物种濒危时,从拯救基金中拨款用于濒危物种的保护,在因物种的保护而受到损害的时候可以采用补偿金方式予以补偿。建立多渠道的资金筹措方式,基金的来源不应仅仅局限在政府或国际组织,而且应该来源于在物种保护过程中直接受益的企业及公司。对于基金的管理,应建有效的基金管理方式,并在基金管理制度中予以明确。

(四)加强执法部门间的协调合作

跨境野生动物犯罪的主要形式为团伙作案,国际刑警组织提倡在办理跨境野生动物团伙案件中采取控制下交付的策略或措施。其中,森林公安机关应发挥野生动植物保护方面的专业优势,根据海关、边防等部门提供的跨境野生动植物犯罪线索,及时采取包括控制下交付等侦查措施,以有效打击野生动植物跨境走私犯罪;海关、边防部门在执法实践中,对于涉案重大的跨境野生动植物犯罪线索,可以移交或与森林公安机关合作,以扩大战果;建立跨境野生动植物犯罪情报中心,汇集公安、海关、边防等部门执法实践中收集的情报,整合执法资源,通过情报引导、协调负有跨境野生动植物犯罪查处职责的执法机构的工作,提高预防和打击跨境野生动植物犯罪的效率。豘开展双边或多边警务执法合作,与周边国家相关执法机构建立情报共享、执法培训、取证与追逃等方面的合作,开展联合打击野生动植物非法贸易的专项行动,以实现打击跨境野生动植物犯罪执法合作的国际化和常态化。

注释:

马涛、陈家宽.全球化背景下的生物多样性国际合作.复旦国际关系评论.2007(6).

刘国庆、陈旭浅.谈西部地区湿地保护的现状及法律对策.牡丹江大学学报.2010(12).93.

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