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新型城镇化背景下农村妇女土地权益问题研究

    更新时间:2017-12-05 03:02:04 

干蕾

摘要:当前农村妇女土地权益受侵程度严重,具体表现为不同婚姻状态妇女的土地承包经营权、宅基地分配权和集体收益分配权受损。究其原因,主要是新型城镇化建设带来土地利益博弈、村规民约和村民自治的制约、法律法规缺乏整体性和可操作性以及传统父权制根深蒂固的影响。因此,提出必须完善农地“三权分置”办法,完善立法、公平执法,多方协作,同时培养妇女维权意识等对策。这将有利于保护农村妇女土地权益,推动新型城镇化的健康、有序发展。

关键词:新型城镇化;农村妇女;土地权益;对策

中图分类号:F328 文献标识码:A 文章编号:0439-8114(2017)21-4212-05

DOI:10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.21.051

Study on the Land Rights and Interests of Rural Women Under

the Background of New Urbanization

GAN Lei

(Hohai University,Nanjing 211100,China)

Abstract: The current degree of land rights and interests infringement is more serious, specifically in contractual management rights, homestead distribution rights and collective income distribution rights for the different marital status of women. The main reason lies in the land benefit game, the village regulations and the villagers' autonomy, the lack of integrity and maneuverability of the laws and regulations, and the profound influence of the traditional patriarchy brought by the new urbanization construction. Therefore, the necessity to improve and perfect the agricultural land "three rights split" approach, to improve the legislation and law enforcement, multi-collaboration, while fostering women's awareness of right maintenance was proposed, which would be beneficial for protecting the land rights and interests of rural women, to promote a healthy and orderly development of the new urbanization.

Key words: the new urbanization; rural women; land rights and interests; proposal

2011年,中國的城镇地区常住人口超过农村常住人口,城镇化率为51.27%。截至2015年,城镇化率已高达56.1%。据专家预测,2020年中国城镇化水平将达到63.75%。中国正处于城镇化深入发展的关键时期,近年来,国家日益重视平等、幸福、“以人为本”的新型城镇化,并逐渐取代旧城镇化。2002年党的十六大第一次提出走中国特色的城镇化道路,这是中国开始迈向新型城镇化的重要标志;党的十八大提出坚持走新型城镇化道路;党的十八届三中全会进一步提出新型城镇化的战略部署;2013年3月17日,国务院总理李克强在答记者问时指出新型城镇化是以人为核心的城镇化;《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确了未来城镇化的发展路径、主要目标和战略任务。可见,新型城镇化建设是中国经济和社会发展的新任务和必然要求。新型城镇化的一个重要特点就是“用地”,因此必然会涉及土地问题。

土地之于农民犹如水之于鱼,其重要性已不需要再赘述。土地权益是在土地基本功能的基础上衍生出来的,是广大农民生存的最重要保障。由于中国人多地少的现实状况,土地属于稀缺资源。根据社会学家科塞对社会冲突的定义可知,对稀缺资源的需求之争会使双方试图压制、破坏以致消灭对方。因此,对于土地的争夺使得农村土地权益问题一直存在,在这场权利与利益之争中,妇女属于绝对的弱势群体,因而也是权益最难得到保障的群体。一直以来,农村妇女土地权益遭受到不同程度地侵害。新型城镇化是社会经济发展的新使命,核心是“以人为本”,新型城镇化建设过程中必须保护农村妇女的土地权益。农村妇女土地权益遭受侵害是一个长期存在、频繁发生且尚未得到解决的问题。这个问题在市场经济和城镇化的发展中被加剧,如若不能前瞻性、针对性地采取有效措施进行预防与纠正,就可能对新型城镇化产生不利影响。

本研究在新型城镇化的背景下,回顾土地制度变迁中的农村妇女土地权益,分析了现阶段农村妇女土地权益受侵害的具体表现及原因,为保护农村妇女土地权益、促进新型城镇化健康有序发展提出建议。

1 新型城镇化过程中保障农村妇女土地权益的必要性

保障农村妇女土地权益是新型城镇化“以人为本”核心的体现。新型城镇化建设中强调要“以人为本”,就是说任何与促进新型城镇化建设有关的行为和活动都要将人的因素放在第一位,为实现人的全面发展而努力[1]。对于非农就业机会少于男性的农村妇女来说,土地是其最主要的收入来源,而农村妇女偏偏又是土地权益最容易受到侵害的对象。保障农村妇女土地权益考虑到了妇女的主体地位,充分体现了“以人为本”这一核心。

新型城镇化涉及的土地问题,必须保障农村妇女土地权益。新型城镇化的特点是“用地”和“聚人”,当前的新型城镇化进程就是一个农用地持续转为非农用地以及农村集体土地不断被征用的过程[2]。近年来,关于土地的矛盾和纠纷越演越烈,农民与政府间的关系恶化,其根本原因就是农民的土地权益没有得到保障,其中以农村妇女最为严重。因此,在新型城镇化的关键时期,必须依法保障农村妇女土地权益。

保障农村妇女的土地权益,有利于有序地推进新型城镇化。在城镇化快速推进的过程中,大量农村妇女由于婚姻流动、性别歧视等原因土地权益遭受侵害的现象严重化,特别是征地补偿和宅基地分配方面。保障农村妇女的土地权益,既可以减少纠纷和上访,维护社会稳定,也可以减少政府和村民委员会的腐败,使得新型城镇化能够健康有序地发展。

2 土地制度变迁中农村妇女土地权益问题

要了解当前新型城镇化背景下农村妇女的土地权益状况,必须先厘清不同时期的土地制度。中国农村的土地制度变迁与社会制度变迁基本上是同步的,大致可以分为四个阶段,农村妇女土地权益在每个阶段都有所不同,但总体而言,农村妇女土地权益遭受侵害是至始至终都存在的。特别是中国实施家庭联产承包责任制以来,农村妇女土地权益更加被隐藏在“户”下,并严重受到村规民约的制约。不同时期不同土地制度下农村妇女土地权益情况如表1所示。新型城镇化背景下,随着城镇化、工业化、农村土地流转、规模化经营以及“三权分置”的发展,农村妇女土地权益受侵害的状况更加突出。

3 农村妇女土地权益受侵的具体表现

土地权益是农民生存保障的最后一道防线,而对于非农就业机会相对不足,比男性更加多地依附于土地生存的农村妇女来说,则是最现实、最直接、最重要的利益所在。土地权益主要是土地承包经营权和宅基地分配权,除此之外,在市场经济和城镇化的快速发展过程中,还衍生出两种重要的附属权利,即集体收益分配权、征地补偿款分配权。农村妇女在这四个方面的权益都受到严重侵害,具体表现在以下几点。

3.1 土地承包经营权

就目前来看,农村妇女土地承包经营权被侵害的情况众多,其中最为严重的是外嫁女,特别是丧偶妇女、离异妇女和农嫁非妇女。大致有四种情况,即强行收回土地;有条件地给与土地;二轮承包中失地;“事实上”的让渡,也就是妇女在娘家的土地的实际占有、使用、收益人基本都是其娘家兄弟或者父母[3]。其次,比较容易受到侵害的是招婿女以及招婿户,存在两种情况,即不予分配,强行收回;土地数量与质量上差别对待。最后,还有一类妇女值得关注,即未嫁女,特别是超生女。有两种情况,即以“测婚测嫁”为理由预先剥夺;对超生女不予分配或延迟分配。

3.2 宅基地分配权

新型城镇化背景下,房地产市场快速发展,进城务工人员不断增多而带来房屋高需求,再加上炒房热,导致房价飞涨,城乡结合部由于房价相对便宜、自然环境好等优势受到大家的喜爱,宅基地的价值升高。但是,很多农村妇女的宅基地分配权受到侵害,难以享受宅基地带来的收益,甚至无安身之处。在涉及到拆迁安置时,外嫁女要么难以获得宅基地安置资格,要么重新分配的宅基地时处于次等地理位置。

3.3 集体收益分配权

市场经济的快速发展促进了集体经济的飞跃,带来可观的集体收益。集体收益包括两个部分,一是土地征收带来的收益。城镇化快速推进,而土地征用是城镇化过程的重要部分,尤其在经济发达的农村地区以及城乡交替地带,土地征用面积广、频率大,土地的资产收益明显大幅度提高,在经济利益的驱动之下,土地征用补偿款分配中的矛盾与纠纷越演越烈,农村妇女通常无权参与征地补偿款的分配,或者只能获得很少的补偿款。二是集体企业收益以及集体资源所带来的利益等。在经济发达的农村地区,将集体财产(通常是征地补偿款)进行投资,创办企业、修建厂房出租、发展单一三产业等,外嫁女通常是集体收益分配中被剥夺或者受限制的对象。可见,从两个部分来看,农村妇女的集体收益分配权遭受侵害。

4 新型城镇化背景下农村妇女土地权益受侵的原因

4.1 新型城镇化建设带来的土地利益博弈

新型城镇化建设过程中,农村的土地大量被征收,尤其在经济发达的农村地区以及城乡交替地带,土地征用面积广、频率大,土地的资产收益明显大幅度提高。特别是广东等沿海发达地区,很多村庄因为土地征收而成为“土豪村”。在巨大的经济利益面前,土地征用补偿款分配中的矛盾与纠纷越演越烈,说到底,这都是土地征收中相关者的利益之争。从以政府为代表的征地者来看,为了政绩或者其他利益需求,以各种借口强征土地,妇女特别是离异丧偶妇女的特殊性使其容易成为强征的首选对象,并且难以获得较高的征地补偿。从被征地者来看,不同农民之间由于地位和占有资源上的差别,获益和受损程度的情况也有很大差别。农村妇女无论是地位还是拥有的资源都处于劣势,在土地利益博弈中,其受损的几率最大,程度最为严重,成为最大的牺牲者。

4.2 村规民约和村民自治的严重制约

一方面,根据《村民委员会组织法》第二十四条、第二十五条、第二十六条以及第二十八条之规定,涉及村民利益的征地补偿费的使用、分配方案经过村民会议讨论决定方可办理。村民代表会议和村民小组会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开,所做决定应当经到会人员的过半数同意。妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一。三分之一的妇女代表属于少数,占少数的妇女权益在村民会议上很难得到支持。另一方面,由于法律对于集体经济组织成员资格没有明确的界定,因而集體成员资格的认定主要取决于村规民约[4],加上传统文化对村规民约的默许,使得不平等的征地补偿分配规则被多数人接受。两种因素共同作用下,村民自治规范成为决定妇女是否具有集体组织经济成员资格以及能否获得相应土地收益的最重要依据,其中的不合理成分严重地侵害了农村妇女土地权益,在征地补偿分配中表现为直接经济利益的受损。

4.3 法律法规缺乏整体性和可操作性

众多法律法规都在维护农村妇女的土地权益方面作出了规定。从大的方面说,有《宪法》;从中的方面说,有2001年新修正的《婚姻法》、《农村土地承包法》、2005年修改通过的《妇女权益保护法》、2007年10月实施的《物权法》;从小的方面说,有《村民委员会组织法》、2001年《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》。可见,中国农村妇女土地权益保护一直以来都是有法可依的。但是,这些法律法规在保护农村妇女土地权益的实践中或多或少存在一些问题。第一,缺乏整体性。一方面,现有的法律法规没有形成体系,保护妇女土地权益的法律条文分散在不同的法律中,非常零散。另一方面,法律法规之间还存在不一致和冲突。二轮承包后提出的“大稳定,小调整”、“增人不增地、减人不减地”和土地承包关系30年不变的规定为政府和村集体侵害妇女土地权益提供依据。第二,缺乏可操作性。虽然有法律依据,但是实际操作却困难重重。首先,法律条文太简略、太抽象,没有指明具体方法的实施细则,难以解决错综复杂的妇女土地权益问题。如《农村土地承包法》第三十条规定:“承包期内,妇女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶,仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其原承包地”。但是,对于在新居住地取得承包地的时间期限没有明确,若妇女一直未在新居住地取得承包地,发包方就一直不得收回土地,这将导致妇女人地分离。或者土地被发包方强行剥夺。

4.4 传统父权制根深蒂固

一方面,传统父权制影响下形成的“从夫居”,使得婚姻变动中的妇女人地分离,除了被村民会议强行收回土地外,还经常会出现“事实上的让渡”;或者根本难以获得集体经济组织成员资格,就更别提基于土地的其他收益了。另一方面,传统父权制下妇女处于从属地位,依附于男性而存在,因此家庭内部财产关系大多不明确,妇女个人的权益经常被掩盖在“户”下,一旦出现婚姻变动,难以主张自己的土地权益。即使有维权意思,但是也因为人情、面子、“家丑不可外扬”等乡土观念而不会采取维权行动。

5 新型城镇化背景下农村妇女土地权益问题的对策

5.1 完善农地“三权分置”办法

“三权分置”是农村土地改革继家庭联产承包责任制后的又一大制度创新。完善农地“三权分置”办法,既能够增加农民收入,推进新农村建设,也能够切实保护农村妇女的土地权益。

1)确认“三权”权利主体,明确权利归属,扎实做好农村土地确权登记颁证工作。在确权时,首先要明确农村集体经济组织成员资格认定标准,以户籍为基本依据,综合考虑妇女生产生活所在地、与村集体的权利义务关系、以及是否被另一个集体经济组织接纳等各种因素,根据具体情况作出判断。同时,结合男女平等“类推法”保障妇女获得相同权利,维护公平[5]。在确证时,特别是要顾及“个人”权利,所有权证不应该仅仅停留于“农户”一级,更应该明确家庭内部的土地权利关系,将妇女的名字作为共有人进行登记,土地相关权利的任何变动都应该让妇女自己签字认可[6]。

2)始终坚持农村土地集体所有权的根本地位。开展村规民约的审查修订工作,剔除其中的不合理制度[7]。建立健全的集体组织民主议事机制,切实地保障集体成员的知情权、监督权和决策权,确保农民集体有效行使集体土地的所有权,避免少数人以村规民约为借口谋取私利,侵害妇女的土地权益。此外,土地流转给需告知集体,让妇女能够平等地享有农村集体土地所有权。

3)严格保护农村妇女土地承包权。积极开展土地承包权有偿退出,当妇女出嫁、离异、丧偶时,可以选择将土地承包权有偿退出,以最大化地保护自己的土地权益,同时也更加自由。

4)加快放活妇女土地经营权。如土地经营权抵押贷款、土地经营权入股农业产业化经营、土地托管、代耕代种等。婚姻变动中的妇女将不再会因为人地分离而失去土地收益。

5.2 完善立法、公平执法

立法上,以已有法律法规为基础,进一步完善实施细则,充分考虑各种可能情况,明确妇女的权利和义务,以女性视角尽最大可能弥补已有的漏洞,尽快出台关于农村妇女土地权益的专门性的法律法规,保证法律法规条文具备整体性和可操作性。执法方面,执法部门要做到公平和公正,切实依法保护农村妇女土地权益。

5.3 多方协作

农村妇女土地权益受侵害的原因并不是单一的,因此在问题的解决过程中也应该做到涉及主体的多方协作,以达到更好地保护妇女土地权益的目的。《中国妇女发展纲要(2011-2020)》将全社会共同协助保障农村妇女土地权益作为其主要目标之一和重要的策略措施,规定各级民政部门会同全国妇联、农业部等相关部门要进一步加强合作,整合资源,共同研究推动问题的解决。这也进一步证明了多方协作对保护妇女土地权益的重要性。

5.4 培养妇女维权意识

对全社会来说,新型城镇化背景下农村妇女土地权益受侵可怕的并不是物质和经济利益的损失,而是土地权益保护意识的缺乏。应注重文化导向的社会作用,对妇女权益保护这样一种意识进行培养,加强对男女平等等基本国策的宣传教育,同时进行土地权益保护的普法宣传[8]。通过土地权益保护意识的培养[9-11],让妇女自己意识到权益受侵害问题,并且通过自己的努力,维护自己的合法权益。

解决农村妇女土地权益受侵害问题的道路依然任重道远,全社会都应该有所行动,不要让保护农村妇女土地权益变成空话,进而阻碍新型城镇化的前进道路。

参考文献:

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[2] 李慧英.坚持公平原则,维护妇女土地承包权[N].中国妇女报,2014-10-21(A03).

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[4] 李和平.我国农村妇女土地权益的法律保护现状及对策[J].兰州学刊,2013(4):202-204.

[5] 李长健,张巧云.我国农村妇女土地权益保护制度的完善[J].华中农业大学学报(社会科学版),2013(2):77-83.

[6] 张笑寒.村民自治背景下农村妇女土地权益流失问题研究[J].中国土地科学,2012(6):10-14,34.

[7] 刘保平,万兰茹.河北省农村妇女土地权益保护状况研究[J].妇女研究论丛,2007(6):11-18,28.

[8] 王景新.中国农村妇女土地权利——意义、现状、趋势[J].中國农村经济,2003(6):25-31.

[9] 黄征学.新型城镇化背景下土地制度改革问题探讨[J].中国物价,2014(7):28-32.

[10] 曾 真.新型城镇化背景下我国农村土地流转问题研究[D].武汉:华中师范大学,2014.

[11] 谭宗梅.新型城镇化建设中农民土地权益保障问题探析[J].经济师,2016(4):44-46

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