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在求实创新中推进干部容错机制建构

    更新时间:2017-11-27 03:50:10 

邸晓星

〔摘要〕 党的十八大以来,在从严治党新常态下,对于秉公用权、依法用权、规范用权的要求越来越严,由此一些干部出现“为官不易”的心态,并引发“为官不为”现象。为切实解决干部队伍中“怕而不为”的思想,中央倡导建立干部容错纠错机制,诸多地方相继开展实践探索,建立了一系列的容错办法,并为一些干部澄清免责。然而,作为一种新生事物,容错机制在规划、运行、保障等环节还存在一定的问题。进一步推进干部容错机制建构,应坚持顶层设计与基层探索相结合推动制度创新,民主与法治相结合规范机制运行流程,容错与纠错相结合完善制度体系,理性培育与容错文化建设相结合营造宽容的社会氛围。

〔关键词〕 从严治党,干部容错机制,容错文化

〔中图分类号〕D262.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175(2017)06-0022-05

党的十八大以来,党中央坚持党要管党、从严治党,推进党风廉政建设和反腐败工作向纵深发展。但在这一新形势下,一些干部在为政过程中心存顾虑,改革创新步履迟缓,消极思想日趋严重,由“为官不易”引发“为官不为”现象。这不但有违全面从严治党的初衷,更不利于我国经济发展新常态下的攻坚克难。为切实解决干部队伍中“怕而不为”的思想,中央鼓励各地方建立容错纠错机制,为改革创新者撑腰鼓劲。2016年2月23日,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二十一次会议上指出:“各级党委要着力提高领导干部谋划、推动、落实改革的能力,引导干部树立与全面深化改革相适应的思想作风和担当精神,既鼓励创新、表扬先进,也允许试错、宽容失败。”党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》也强调“建立容错纠错机制,宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”。如何建构干部容错纠错机制,激励干部愿作为、敢作为,不仅在全国各地开始了积极的实践探索,也成为理论界关注的一个研究话题。

一、党的十八大以来干部容错机制建构及其特点

党的十八大以来,中央层面对于干部容错机制一直秉持鼓励倡导的态度,习近平总书记多次强调,保护那些作风正派、锐意进取的干部。2015年10月,习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议上指出:基层改革“要允许试错、宽容失败,营造想改革、谋改革、善改革的浓郁氛围”。2016年政府工作报告中也提出:“健全激励机制和容错纠错机制,给改革创新者撑腰鼓劲,让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”。2016年5月,习近平总书记提出了“三个区分开来”,即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来。“三个区分开来”为干部容错机制的构建指明了原则和方向。总之,对于建立干部容错机制,中央一直秉持倡导鼓励的态度,也的确在地方形成了激励的效果,但尚未从制度层面出台正式文件规定和要求。

在中央精神指导下,各地方(包括省、市、县各级)结合当地改革发展实际,相继出台相关文件,探索建立干部容错机制。纵观来看,干部容错机制经历了一个从理念精神到现实规范,从综合性文件中的条款规定到专门化制度文件的转变历程,并取得了一定的成效。2006年,作为全国首次体现容错精神的制度性文件,《深圳经济特区改革创新促进条例》提出了容错免责的设定条件,即“在改革创新方案制定和实施程序符合有关规定、个人和所在单位没有牟取私利、未与其他单位或者个人恶意串通,损害公共利益”。2008年8月,广安市专门针对干部容错制定了《规范澄清是非宽容失误的暂行办法》,明确了宽容失误的界定范围、受理原则、工作流程、处理类别以及纪检监察机关职责。党的十八大以来,更多地区开始探索干部容错免责机制。2013年上海、佛山、泰州等相继出台了鼓励干事创业责任豁免的专门性规定,明确了责任豁免的具体情形、认定程序、结果使用等。2014年江苏省委、省政府出台《关于全面深化国有企业和国有资产管理体制改革的意见》,在国内首次提出“容错机制”,并提出了宽容免责的情形。自此,“容错机制”作为一项干部激励制度被提上了议事日程。2015年之后容错机制逐步走向具体化、规范化。比如山东省青岛市西海岸新区的《干事创业容错免责庸政懒政严肃追责暂行办法》、浙江省的《激励干部干事创业治理“为官不为”的意见》、杭州市、温州市等地的容错机制建设等,制度规范的内容基本包括了容错免责情形、免责程序、措施保障、纠错办法、免责结果运用等环节,对错误认定部门、认定原则、认定步骤、认定意见反馈等流程都制定了相关规定,还有一些地方对“容错”进行了较为详细的定义,区分了“容错”与“不作为”的区别等,干部容错机制的建构日趋规范具体。

整体来看,干部容错机制的建设历程呈现出以下特点:第一,中央倡导与地方实践探索相结合。习近平总书记的“三个区分开来”为各地方的制度探索提供了方向和原则,地方在探索中既有共性也有特性,一些地区能与地方改革發展的重大任务与重点工作相结合,尤其是在改革创新区一般容错力度更大,容错情形和条款更为具体。第二,不同地区的相关容错文件性质和效力、起草和出台部门都有不同,“既有地方人大及其常委会制定的地方性法规中的容错条款,如湖北,也有地方党委政府及其部门制定的规范性文件,如浙江杭州、江苏泰州、四川眉山等,还有司法机关制定的规范性文件,如湖南省人民检察院” 〔1 〕。不同的方式各有利弊,制定级别越高,扩大覆盖范围越大,而容错免责的执行标准统一,更有利于形成上下一盘棋。但其缺点是实施办法针对性较差,不能充分考虑各地的特殊情况;相反,制定级别越低,容错范围更加具有针对性,也更具有可操作性,但各区县(市)制定的实施办法统一协调性较差,在具体操作方面缺乏细化的标准。而且容易造成政策真空,不利于改革的协调推进。第三,多数地区都是将容错机制和干部问责机制或者重点工作问责机制、干部能上能下机制等配合使用,更有利于推动现实工作。

随着干部容错机制的逐步建设完善,在激励干部创新进取方面取得了初步的成效。这种成效可以通过两个方面加以体现:一是机制或政策实施之后被予以容错免责的干部数量。比如《瑞丽市支持和保护党员干部改革创新干事创业的实施办法(试行)》自2016年5月10日实施,至2016年底,已为4个乡(镇)12名干部启动容错免责机制,给予免责处理;运用澄清保护机制,先后为18名党员干部和8个部门澄清了事实,消除影响 〔2 〕。陕西省铜川市王益区2016年年初至十月约谈40人次,主动容错纠错12人,帮教关爱受党政纪处分19人 〔3 〕。浙江省宁波市象山县自容错免责机制推出1年中有10名部门、乡镇(街道)的主要负责人被免于问责 〔4 〕。二是从机制实施之后所激发的改革精神、促发作为的动力来进行评判。比如,河南省封丘县黄河滩区在容错办法的激励下,打破了迁建工作的瓶颈,使相关工作迅速推进 〔5 〕; 2016年3月23日,潍坊高新区出台“容错免责办法”,促使总投资780亿125个重点项目推进顺利 〔6 〕。总体而言,干部容错机制的推动,尤其是和干部问责机制的相互配合使用,对于推动干部担当作为具有一定的成效。

二、干部容错机制建构中碰到的相关问题

干部容錯机制建设虽然取得了一定的进展和成效,但作为一项实践性很强的新生机制,不论是机制的规划和运行,还是机制的保障,既需要理论上的规划与指导,也需要在现实中不断探索反思。

(一)机制规划问题

当前,干部容错机制仍处于起步探索阶段,不同地区的制度规定相似性较大,共性明显,但联系地方实践特色不足。比如对于容错的具体情形,几乎所有地方文件都涉及到以下几点:由于历史或现实客观原因造成工作失误或负面影响的;大胆创新但未达到预期要求的;处置突发事件或执行其他急难险重任务中出现一定失误或非议行为的,等等。这些相似性规定凸显出了干部干事创业中存在的普遍性问题,但作为一种地方性规定,除了少数地方将干部容错机制和地方改革发展任务相结合,如天津滨海新区就把干部容错免责的情形具体界定到推进京津冀协同发展、“一带一路”建设、自由贸易试验区建设、国家自主创新示范区建设等地方性任务,一些地方的容错性文件并未能凸显地方发展特色及重点任务。这也导致容错举措对于宽容改革失误、激发创新活力的实效难以发挥,比如,温州市制定实施办法两年来市本级和各县市区都没有收到单位和个人的书面免责申请,这样的情况在浙江省内多地并不鲜见 〔7 〕。究其成因在于,一方面中央层面没有明确的文件指导,地方根据中央精神进行制定,相对保守的地区往往借鉴其他地区前期的相关经验,甚至有些地区生搬硬套其他地区的做法,导致地方的容错机制在规划设计上缺乏与具体地区实践的结合,造成机制欠缺操作性。另一方面具体情况中界定责任非常复杂,判断一项情形能否免责,和行为发生的时间、地点、具体背景等都密不可分,很难列出一张全面细致的免责情形清单,在制度设计上也难以全面把握。

(二)机制运行问题

干部容错机制的运行是一个完整的过程,涉及到容什么错、谁来容错、怎么容错、如何运用容错结果等一系列的环节。从目前干部容错机制的探索进程来看,尚存在容错的标准、流程、风险、结果等需要进一步规范化、科学化、明晰化的问题。

首先,容错的标准还需要进一步明确。总体来看,当前对于容错的情形界定既有客观标准,也不乏主观界定。如吉林省长春市出台的《关于建立党员干部干事担当容错免责机制的实施办法(试行)》规定七种符合“容错免责”的情形中包括“不是主观故意,而是一时疏忽违反相关规定,没有造成严重后果和影响的”;再如,在对容错的认定中很多地区从行为初衷(动机)出发,提出只要是出于公心、没有谋取私利的失误就可以容。但是,“无意过失”与“内在动机”属于心理层面的思想行为,如何进行认定尚缺乏客观科学的具体标准。客观标准缺失一方面容易加大容错成本,比如要经过大量调查考证之后才能作出容错判断;另一方面容易成为某些干部违规违纪的“挡箭牌”,造成错容的后果。

其次,认定错误的程序还需要进一步科学化。处于建设初期的容错机制,本身就是一项改革,在缺乏实施先例和经验的情况下,在制定的规定、程序等方面还需要大量实践和具体案例的累积,尤其是在细化具体操作方面,如果程序过于繁琐,将不利于“犯错”的个人、单位提出免责申请,但如果程序缺乏科学性,又极容易造成错容的后果。比如,鄂州市2015年出台了“十条新政”,鼓励人才资源向改革新区倾斜,扩大新区用人自主权,同时对改革中有经验的“失败者”,平等对待,甚至优先使用。但对于这一文件,不少基层干部却称之为“表态性”文件,原因就在于不少人认为此文件有的规定过于宽泛、程序过于繁琐,缺乏现实可操作性 〔8 〕。再如,容错机制过程中最关键的环节在于由谁来认定错误决定免责。从各地建立的机制看,“判官”角色主要由纪检监察机关扮演,必要时可以征询相应党委、政府讨论决定,仅限于党委、政府内部机关,只有少数地方提出“必要时可以采取公开听证或第三方评估”的方式。这就容易因为缺乏行业专家、群众代表以及市场评价的介入,导致认定结果的片面性。总之,由于认定程序的不科学性而带来的不容、难容或错容,都会降低容错机制的权威性。

再次,对容错过程中的风险尚缺乏合理判断与规避。容错的过程中涉及到两方面的风险:一是过错本身造成的风险,即过错可能会引发的政治风险、经济风险、社会风险、个人风险和道德风险等,也即过错的代价和损失问题。如从个人风险层面来看,正如某些干部分析的,“改革者如果因为改革而出现失误,或者给工作带来损失,则可能会被打入‘冷宫,升迁无望;改革者一旦被举报,纪委虽然查证其‘清白,但往往形象遭诬,仍难逃舆论压力。”二是容错纠错机制与决策追责机制的矛盾冲突,即“因容错漏洞导致的该容许的决策失误未被容许,不该容许的决策失误被容许;该追责的决策失误未被追责,不该追责的决策失误被追责,这样反而会降低决策民主化、科学化和法治化的程度,同时可能导致更多的决策迟缓” 〔9 〕。当前容错机制确实体现出了保护改革者的原则精神,但这种保护多体现为个人或团体免责,而对于“失误”为改革者带来的政治前途、经济利益、声誉荣誉等方面的影响,尚缺乏具体的规定,这也涉及到了免责结果的运用问题。同时,对于试错或者改革失败造成的成本和代价由谁承担、以及错容之后如何进行弥补等问题都需要进一步明晰化。

(三)机制保障问题

干部容错机制是全面从严治党制度体系中的一个制度元素,作为其中一项激励机制,必然要处理好与其他党内法规的关系。如当前不少地方施行容错机制的特点之一就在于容錯免责与严格追责并举,将“为官不为”问责办法置于容错免责机制前,容错免责机制在启动追责程序时发挥作用。所以,如何处理其与全面从严治党中惩戒机制的关系,如何协调上位法和下位法的衔接,如何构建容错机制中涉及到的评估机制等问题,都直接影响着机制的可执行性和操作性。在现实中主要表现为中央层面对于容错机制的定位以及地方的实践都尚未明确清晰,只能在探索中不断完善。同时,干部容错机制作为一种新的制度探索,与之相配套的保障机制也尚未建立起来。例如,在干部容错机制相关文件中规定了成立容错免责评审委员会、调查组等部门和机构,这些机构如何规范运转还没有相关制度规定,如何规定民主决策的内容及其程序,怎样区分常规性决策与改革创新型决策等也缺乏制度性的定义。这些配套制度的缺乏都会影响干部容错机制的可执行性。

在制度性保障之外,干部容错机制能否顺利运行还存在舆论环境保障问题。为推动改革创新的进程,在党和政府层面都已确立了对干部试错的包容观念,但广大群众对于错误能否认可与接受,往往会以社会舆论的形式左右错误评估结果,进而对制度落实产生重要影响。从现实的角度来看,错误或失误会对当地的经济、政治、社会和生态环境等造成损失,这些成本和代价往往又会对当地人民的生活造成一定的影响,所以民众能否对改革中出现的错误持包容的态度,能否接受这些损失,对改革主导者持宽容和包容的态度,都会对认定结果形成重要影响。整体来看,改革创新所需要的宽容的社会舆论氛围还有待形成,主要表现为,一旦改革出现错误或者失误,往往借由媒体的放大作用形成强大的社会舆论,由此影响甚至左右领导者作出决策或者对于改革创新者的评价。同时,在惯性思维的影响下,即便对改革创新者进行免责,但有时仍难以改变由此形成的偏见,并难免对个人前途产生一定影响。所以,如果不改变狭隘的短期效益观念,不能形成全社会对改革试错的包容态度,就难以发挥容错机制对于改革创新精神的积极调动作用。

三、进一步推进干部容错机制建构

在国家治理体系和治理能力现代化的要求下,制度的建构越发要求加强系统化和协同性,干部容错机制也必然要融入到整个国家发展战略布局之中,融入到改革创新、干部选拔管理等制度体系之中,上下联动,共同推动干部容错机制向规范和精确转变。

(一)顶层设计与基层探索相结合推动制度创新

加强容错机制构建的顶层设计,其意义正如有的学者指出的:“配合当前结构性改革所进行的容错机制建设,是一个建立多要素、多环节规范有序运行工作方式的系统化过程,而绝不仅仅表现为地方性实践这样一个个散在的‘横断面,或者说,绝不单纯局限于一些地方的试水先行,它所呈现的应该是一个从主体到客体,从设计到推广,从法律到道德,由始至终进行的系统化运行的完整‘路线图” 〔10 〕。为此,从顶层以法律条文形式建立容错机制,将其纳入党内有关“规则、规定、法规、细则”中,并公开督促保障与其他法律法规一并运行,在社会上形成广泛共识,既可让各地区在具体操作中做到有据可查有法可依,也可让基层干部在敢闯敢干中吃下“定心丸”。

当然,顶层设计离不开基层探索的实际经验和科学创造。正如习近平总书记指出,“改革开放在认识和实践上的每一次突破和发展,无不来自人民群众的实践和智慧”。“鼓励不同区域进行差别化试点,推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”。为此,顶层设计要为基层实践提供制度创造的空间,各地区在制度探索中可通过具体情形拟定免责清单,超出清单范畴则不可适用容错机制,把容错免责限定在权力清单、决策程序、监督机制内。同时,为提高容错机制在基层的现实操作性,在不同地区之间不同领域之间,应当分类制定容错机制的配套实施细则,按照政府重要决策、国有企业重大改革决策、事业单位服务决策等类别,分别制定容错机制的配套实施细则,在授权体系内进行分级决策、分级评估。总之,基层探索创新的经验反馈到顶层进一步完善后再返回到试点地区,最终形成由点及面的制度性效果。加强顶层设计与基层探索的有机结合,将有利于加快干部容错机制建构与完善的步伐,缩减改革的时间成本。

(二)民主与法治相结合规范机制运行流程

鉴于容错情形中含有主观判断的内容,规范的容错流程就至关重要。流程的规范体现于各环节设计的严谨和科学,形成结果的公平公正。这就必然要求以法治、民主、公开透明为原则进一步完善相关流程。法治原则首先体现为机制设计要对容错风险进行依法管控,“通过法治途径明确划定容错机制的适用范围,避免各地方在机制建设中的盲目性和随意性”,以达到管控(规避)容错机制的适用风险的效果 〔9 〕;法治原则还体现为维护制度的权威性,即一旦确立容错机制,就要严格按照机制的运行程序和要求进行操作,避免规则的无效性和流于形式。同时,容错作为一项重大的公共管理活动,需要在实践中作为重大决策进行管理,必然要增强民主原则的运用,体现在容错机制的核心环节和关键内容,即免责评估及评估主体的选择要增强民主参与。在此方面,不少学者提出了相关建议。有人指出,应邀请专家和群众参与,进一步完善容错民主决策、调查核实、责任认定、反馈备案等程序,采取公开听证第三方评估等方法认定“试错”干部责任,全面提升容错机制的民主性和科学性 〔11 〕。也有人提出,可设立由政府官员、法律人士、专业人士、利益关联方代表、群众代表等组成的容错纠错委员会,对犯错者所犯的错误进行评估,厘清责任,研判后果 〔5 〕。公开性也是体现制度公平的重要内容,在此方面既有理论探究,也有政治实践,比如北京大学的学者燕继荣认为,如何判断哪些错可容忍,哪些错应问责,不能由少数几个人说了算,需要确保一定的公开度。在容错机制中引进群众听证会制度,确保公开透明、客观中立 〔12 〕。也有一些地方将原则性规定具体细化为公平、公正、公开的可操作性程序,比如,四川省广元市出台的《广元市支持改革创新容错纠错办法》就设置了甄别容错纠错具体情形的标准,即看初衷、看节点、看程序、看缘由、看结果 〔13 〕,增强制度的可执行性和公正性。总体而言,促进容错结果公平公正的途径在于:一方面力使主观的评定标准细化为客观可视可把握的外在要求,另一方面在于突破裁判成员局限于党、政府内部机构的设置状况,提高公众参与的程度,增强评判的全面性和民主性,并要赋予当事人充分的申辩渠道,促进裁决结果客观公正。

(三)容错与纠错相结合完善制度体系

为确保容错机制运行符合其建立初衷,既能为敢于创新的干部担当,又能克服可能出现的错容情况,并达到及时纠错的目的,就需要增强制度之间的协同性,处理好干部激励制度与从严治吏之间、干部容错机制与追责问责机制之间的协调关系等,并建立配套机制,形成完整的制度体系。

广义来看,容错机制的内涵既包含支持“有为”的免责机制,同时还包含鼓励“有为”的激励机制。前者主要体现为容错流程的科学规范,而后者则更需要发挥容错机制与其他党内法规的协同性,如以考核机制为核心的激励机制以及纠错机制。试错就难免造成损失,纠错机制的意义并非在于避免错误的发生,而在于通过制度的及时纠偏纠错,避免全局性长期性的政策失误,将改革创新的损失控制在一定的范围,实现风险可控,减少容错机制担负的民意成本和改革者的心理负担。为此,容错的同时必须与纠错机制协调配合,相辅相成,更有利于激发“有为”的心态。在实践过程中,一些地方对纠错进行了一定的探索,提供了宝贵经验,例如,丽江市在《关于支持和鼓励党员干部改革创新干事创业的实施意见(试行)》中提出,要建立健全支持和鼓励改革创新干事创业的工作机制,并要求全市各级各部门建立健全一系列的协同保障机制,如教育机制、约束机制、提醒机制、澄清机制及激励保障机制等。除此之外,还应健全容错机制的配套办法。一个完整的容错机制应该包含“申请、核查、认定、反馈、惩处、救济”等多个环节,还需要建立信息公开、监督管理等一系列配套机制。机制的重点在于核查和认定,但救济、公开、监督等环节和保障同样不容忽视。完善的救济制度对于消除负面影响、化解“试错”干部的心理顾虑具有重要意义,应当建立健全以申诉、澄清、保护、激励为主要内容的容錯救济体系,以严肃查处诬告行为、案件审查助辩制度、澄清保护制度等方式,在心理疏导、责任研判和澄清保护等多方面综合运用,及时消除为干部带来的心理和声誉等方面的不良影响。总之,只有达到制约机制、激励机制、保障机制并行不悖、共同发力的效果,才更有利于形成干部愿干事、敢干事、能干成事的制度环境。

(四)理性培育与容错文化建设相结合营造宽容的社会氛围

容错机制不仅需要构建科学的机制,同样需要营造相应的宽容文化氛围。宽容文化具有激发强大创造力的作用,一个社会宽容文化的氛围越浓厚,改革创新精神越容易被激发出来,从而推动形成大胆改革创新、善于改革创新的良好风尚。营造宽容的社会文化氛围,一方面要在全社会倡导对于创新精神的认可,培养社会理性,使社会团体、民众能以长远发展的眼光看待改革创新中出现的问题,正确衡量短期利益与长期利益之间的关系;另一方面加强容错文化建设,通过干部选拔任用形成导向作用,突出选用担当有为的优秀干部,正确对待因改革创新而出错的干部,在启动容错机制之时,改革者的形象能够被保护;在被容错之后,改革者在人事任免上不被歧视。加强对于“容错免责”结果的运用,对干部进行培训引导提升改革能力的同时,不能以“出错”影响其经济、政治相关利益,为想作为、能作为、善作为、敢作为的干部营造宽容的政治氛围。

总之,当前干部容错机制在实践中尚处于探索阶段,但毋庸置疑,陆续出台的容错办法为党政部门的干部提供了精神上的激励和制度上的保障,相信随着制度的日臻完善,这一激励举措将进一步健全完善全面从严治党的制度体系,为推动全面深化改革提供制度保障。

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