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六措施化解地方政府债务风险

    更新时间:2018-02-02 11:26:23 

裴永刚

近年来,我国地方政府债务管理框架不断完善,地方政府债务改革已成效初现,地方政府债务增长在一定程度上得到控制,违约率有所下降。但部分地方政府债务增长仍然较快,违规举债事件时有发生,地方政府债务风险受到了广泛关注。

今年7月,中央财经领导小组办公室在新闻发布会上指出,地方政府债务是我国目前存在的“灰犀牛”风险隐患之一,必须采取有效措施妥善应对,严防区域性、系统性风险发生。我认为应对地方政府债务风险可采取以下六个措施。

一是严格区分地方国有企业债务和地方政府债务的界限。要贯彻执行对地方政府融资平台转型的要求,适度允许地方国有企业发生违约,以便加强对投资者的教育。

二是创新项目收益专项债券品种。地方政府可加大对项目收益专项债券品种的创新,使债券品种拓展至公路、水利、电力、医院、机场、港口、水务等绝大部分具有稳定现金流,且现金流能够覆盖专项债券还本付息的基础设施和公共服务项目,进一步提高地方政府债券的透明度;同时在省政府提供信用保障的基础上,通过项目收益为地方政府债券提供进一步的保障,从而增强地方政府债券对投资的吸引力。

三是量力而行开展PPP项目。在充分评估政府财政可承受能力、项目类型和项目盈利能力的基础上,地方政府可量力而行开展PPP项目。此外,中央可从执行层面上加强金融监管,限制地方政府利用PPP方式变相举债,有效降低隐性表外债务和地方政府融资担保所带来的风险隐患。

四是引入长期资金提供者。地方政府债券及地方基础设施项目可引入成熟的、风险偏好稳定的机构投资者和个人投资者,尤其是要引入长期资金提供者。具体来讲:首先,可以适度修改全国社保基金和养老保险基金章程,破除资本市场长期发展的制度性障碍,增强地方政府债务风险监测能力,为社保等长期资金的投资运营创造良好环境。其次,保监会可以通过保险公司资金运用相关指引和偿付能力分类监管指引,引导保险资金投向地方政府债券和地方基础设施PPP项目。最后,财政部可以出台相应的税收优惠政策,吸引长期资金投资者增加对地方政府债券和地方基础设施相关融资产品的配置。

五是设立政府性融资担保基金。中央可鼓励地方政府出资设立政府性融资担保机构或地方产业发展基金,充分利用资本市场为地方政府基础设施项目建设提供充足的资金,以更好地支撑地区经济可持续发展。

六是充分发挥我国信用评级机构的作用。主要应发挥两方面作用:第一,避免对国际三大评级机构形成盲目迷信,降低其对地方政府信用质量的干扰。第二,从独立第三方角度对地方政府定期实施财政承受能力评估和债务风险预警,及时向中央政府、地方政府和投资者警示风险,以便及早作出應对。

针对如何平衡地方政府债务“灰犀牛”与经济增长之间的关系,我有以下三个建议:

一是提高财政资金利用率。地方政府应加大对老工业基地、生态建设和环境保护、医疗教育、低收入群体等领域的财政支出,并注意挤出房地产泡沫,维持经济健康增长。

二是鼓励和引导私人资本进入基础设施投资领域。私人资本是基础设施建设和区域经济增长的强大动力,政府可以通过BOT、PPP、TOT和ABS等新型投融资模式,鼓励私人资本参与收费高速公路、收费桥梁、电厂等纯经营性基础设施项目,以及轻轨、自来水厂、煤气厂、垃圾处理厂等准经营性基础设施项目的发起、投资、运营和收益分配。

三是优化税收收入结构。地方政府需要充分意识到产业结构和税收收入结构的缺陷,探索“土地财政”的最优替代方案,逐步摆脱对“土地财政”过度依赖,充分利用国家的绿色金融政策实现转型升级,提升税收收入的可持续性。

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