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地方政府平台债现状、风险及其影响分析

    更新时间:2018-02-02 11:26:54 

张炎涛   王溪岚  王立元

摘要:本文通过考察截至2017年8月底全国8741只平台债1,较为详细地分析了东、中、西部以及东北地区300个县级、261个地市级和36个省级平台债的基本情况,结合财政收入情况,对各地偿债率进行了测算,并引进虚拟变量估算了平台债融资潜在风险对基础设施投资的影响。

关键词:地方政府融资平台债 偿债率 财政收入 基础建设投资

近年来,地方政府债务风险一直是学界和政府关注的主要风险点之一。地方政府融资平台债(以下简称“平台债”)是地方政府投融资平台发行、主要用于地方基础设施建设或公益性项目的债券。2009年以来,大量发行平台债成为地方政府筹集基础设施建设资金的主要方式,虽然有力推动了地方的固定资产投资,但受近年来规范地方政府债务、“开正门,堵偏门”等政策的影响,平台债信用会逐步与政府脱离,平台企业偿债压力可能加大,潜在风险值得进一步关注和研究。

平台债基本情况

(一)平台债主要投向市政建设和基建,以3~7年期限的企业债为主

截至2016年末,我国地方政府平台债余额7.39万亿元,同比增长52.1%。全年平台债发行2.48万亿元,同比多发行6727亿元。平台债所筹资金主要投向市政建设和基建类,占存量平台债60%有余,综合类和公用事业类分别占20%和10%。

分地区看,东部地区平台债占比46.8%,中部、西部和东北地区平台债占比分别为23.3%、24.6%和5.3%。从发债平台所处行政级别看,省级(含省会城市)、市级和县级的占比分别为49.2%、37.4%和13.4%。平台债以企业债与公司债为主,2016年末合计余额约5万亿元,占比67.9%,其余主要是中期票据和定向工具,占比分别为18.4%和13.3%。

(二)平台债近三年到期的债务余额占比超四成,主要集中在东部和西部地区的省级以及地市级平台

据Wind资讯统计,截至2017年8月底,全国共约8741只平台债,余额8.63万亿元。从到期总体情况看,2018年及以后到期的债券数量约8306只、余额8.24万亿元。分区域看,东部地区平台债3882只、余额3.82万亿元,中部地区平台债1876只、1.94万亿元,西部地区2112只、余额2.04万亿元,东北地区436只、余额4426亿元。分行政级别看,省级平台债3130只、余额3.71万亿元;地级市平台债3640只、余额3.2万亿元;县及县级市平台债1536只、1.33万亿元。从到期期限看,2018—2020到期的平台债4011只、余额3.56万亿元,占2018年及以后全部到期余额的43%;2021—2025年到期的平台债4110只、余额4.42万亿元,占2018年及以后全部到期余额的54%;2026—2038年到期的债券余额仅为2527.9亿元。

(三)短期内平台债总体风险可控,但潜在风险不容忽视

平台债发行主体控股股东大部分是有政府背景的,实际控制人基本上是当地政府、国资委或财政部门。2016年我国财政盈余2.36万亿元,如無大的外部冲击或政策变化,总体看,未来几年内地方政府融资平台债总体兑付风险不大。

但与此同时,目前平台债发行主体负债率较高、利润率低,短期内收益较难覆盖筹资成本。截至2016年末,8741只平台债发行公司平均资产负债率57.31%,较2015年末上升1.2个百分点,平均总资产报酬率ROA仅为1.92%,低于平台债发行平均利率4.75个百分点。这意味着8741只平台债发行公司基本上在做着亏本的生意,也意味着平台债务规模越大,无法偿还的可能性也就越大。随着融资平台与政府信用的逐步脱钩,单靠平台债企业本身,可能会出现较大的潜在还债压力。

近年来,在经济增速下行背景下,债券市场时有违约情况发生。尽管这些违约企业中没有一家是平台类企业,但平台债政策在不断调整,传统融资平台的定位逐步弱化,地方政府通过发行地方政府债券融资会进一步强化。因此,短期内从地方财政收入看,整体信用风险虽然可控,但长期而言,部分地区平台企业面临着较大偿债压力,存在的潜在风险不容忽视。

平台债企业潜在风险分析

度量平台债潜在风险,既要看债务总量,也要看当地政府财政收入和经济规模情况。为此,我们选择平台债余额/当地财政收入(以下简称“偿债率”),或者当地财政收入-需偿还平台债余额,作为地方偿债压力指标,平台债余额数据为截至2017年8月底,当地财政收入数据为2016年数据。

(一)区域偿债总体情况

在2018年及以后到期的8306只平台债中,2018—2025年到期需偿还的债务约为7.99万亿元,占比96.9%。进一步分析各行政区域需偿还债务余额与其财政收入的差额,如果该区域财政总收入小于需偿还债务余额,认为区域内平台债存在潜在风险。测算结果显示,总体上我国需偿还平台债余额小于财政总收入,仅西部地区省级和东北地区县级需偿还平台债余额超出该地区财政收入,分别超出3067亿元和258亿元。

(二)平台企业偿债存在较大区域差异

1.省级平台债偿还压力主要集中在西部地区,到期债务余额占比近六成

省级平台债发债涉及36个城市(包括省会和计划单列市,共3361只平台债)、总体偿债率为94.46%,其中14个城市偿债率超过100%,余额为2.18万亿元。主要是9个西部城市平台债余额为1.27万亿元,分别占全部省级平台债和西部地区平台债的57.3%和97.36%。中部地区有3个城市平台债余额共3457亿元,偿债率超过100%,东部地区仅南京和天津偿债率超过100%,东北地区省级平台偿债压力小,余额占全部省级平台债务余额的4.84%。

2.地市级平台企业总体偿债压力相对较小,但东北、中、西西部地区有些城市偿债率偏高

截至2017年8月底,市级平台债发债涉及261个地级城市,共3831个平台企业,债券余额共计3.32万亿元,总体偿债率为79.83%,低于省级14.63个百分点。262个地级市中有74个市偿债率高于100%,余额合计1.72万亿元,平均偿债率157.20%。偿债率超过200%的城市有18个,余额6155亿元。

3.县级平台偿债压力较大,东北地区尤为突出

截至2017年8月底,县级平台债总体偿债率为119.7%,分别高于省级、地市级平台债25.2个和39.9个百分点。虽然总体风险不高,但结构上差异较大。

东部、中部、西部、东北地区县级偿债率分别为95.7%、126.7%、127.5%、237.8%。东北地区的偿债压力尤为突出,17个县级平台中12个平台偿债率超过100%,平均偿债率高达310.13%,余额为411亿元,占该地区全部县级平台债余额的88.2%,分别比东部、中部、西部地区高29.50个、30.90个和29.30个百分点。中部、西部地区部分县级平台也面临着一定的压力。中部地区主要是湖南大部分县级市偿债率较高,28个发债的县级市中有21个县的偿债率超出100%,余额共计901亿元,平均偿债率为242.11%。西部地区62个县中有13个县偿债率超过200%。东部地区县级偿债压力相对较小,130个县中有50个县偿债率超过100%。

4. 偿债率排名前20的地市和县级“一把手”平均换人率为55%,部分地区新发平台债9成以上用于偿还旧债,潜在风险暴露可能性加大

一方面,地方政府平台过去融资规模持续增长,与地方“一把手”频繁更换关系较为紧密。受GDP考核影响,“一把手”上任后,普遍存在着举债斥资进行大规模投资的冲动,把债务偿还留给下一任,如此循环往复,借新债还旧债,使债务规模越来越大。另一方面,对融资平台的监管政策不断趋严,继续大规模举债难以持续性,潜在风險暴露可能加大。在监管趋严的大背景下,平台债“金边”属性将逐步淡化,继续通过较低成本的政府隐性担保发新债还旧债的模式难以为继,潜在风险暴露可能加大。

平台债潜在风险对基础设施投资的影响

地方政府通过设立融资平台企业举债,用于城市基础设施建设,可带动当地经济增长。从近年来审计署公布的数据看,地方政府融资平台的资金最终有约90%用于基础设施投资,而基建投资短期内能够起到稳增长的作用,长期能够提升中国增长潜力,但过度投资会导致平台债规模快速膨胀,从而导致地方债务率攀升,可能会带来潜在风险。为了估算地方平台债融资潜在风险对基础设施投资的影响,本文通过引入虚拟变量构造了两个简单的计量模型。

在(1)式中, 表示t时期某地区基础设施投资的对数, 为t时期某地区平台债融资余额对数, 为刻画平台债融资风险的虚拟变量,当某地区平台债融资余额/财政收入大于1时,其值为1,即表示可能发生潜在风险,否则为0, 为随机干扰项。

回归结果如表1所示,模型系数估计结果在1%的显著性水平上都是统计意义上显著。从经济意义上看,无潜在偿债风险地区省级平台债余额每增长1%,该地区基础设施投资平均会提高0.623%,存在潜在风险的地区平台债余额每提高1%,基础设施投资平均会提高约0.571%。这说明对于偿债压力较大的城市而言,通过发行平台债融资对基础设施投资的带动作用要小于无潜在风险的城市0.051个百分点。

在(2)式中, 和 变量含义同(1)式, 为某地区t时期的偿债率,引入 主要是为了估算进一步提高偿债率带来的影响。估计结果见表2,模型在统计意义上是显著的,效果较好。结果表明:地区偿债率的一次项系数为负,二次项系数为正,表明平台债务率与基础设施投资之间存在“倒U”关系,即保持一定的偿债率会对当地基础设施投资有促进作用,但过高的偿债率反而会抑制基础设施投资。具体而言,地区偿债率平均每提高1个百分点,基础设施投资平均会提高2.22%,当偿债率进一步提高时,基础设施投资会平均下降0.285%,尤其是对于那些偿债率超过100%的地区,基础设施投资平均会多降1.006%,即对于这些地区偿债率一般应该不能超过171.65%,而目前省级平台中已有4个城市超过这一水平。

作者单位:张炎涛 中国人民银行武汉分行营业管理部

王溪岚 中国人民银行武汉分行营业管理部

王立元 中国人民银行调查统计司

责任编辑:罗邦敏 鹿宁宁

参考文献

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