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关于公共经济管理理论中几个重要问题的探索

    更新时间:2018-02-02 11:35:56 

齐守印 胡德仁

[摘 要]公共经济管理作为经济学视角下的国家治理,在社会实践中居于极为重要的地位。但由于公共经济学本身尚处于待成熟期,现有文献中缺乏对公共经济管理的系统研究。文章着眼于我国推进国家治理现代化实践的需要,就公共经济管理的基本内涵、构成要素、主要功能、明显特点、运行原则和相关理论独立化等重要问题进行了探索。

[关键词]公共经济;管理;理论;探索

公共经济本质上是经济学视角下的国家治理。党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和国家治理能力现代化的宏伟任务,开启了国家治理现代化伟大实践的新征程,急迫需要将我国公共经济管理实践置于科学理论指导之下。但是,正如熊景维所说:“作为一个全新的研究领域,目前对公共经济管理进行系统研究的文献较少,大部分论述散见于各种成果之中。”因此,系统创建公共经济管理理论乃是公共经济理论研究的一项重要任务。

公共经济管理作为整个经济管理的一个主要分支和组成部分,既服从经济管理的一般原则、具有经济管理的一般属性,又有其基于公共性的显著特点和特殊原则。因此,公共经济管理的理论研究和具体实践,既要运用经济管理的一般理论和一般经验,又要结合公共经济所具有的特殊内在联系进行独立探索,以便在一般与特殊的结合上认识和把握公共经济管理的本质与规律,从而达成公共经济管理目标。

一、公共经济管理的内涵、要素与功能

公共经济管理有其特定的内涵,在其内涵中包含着特定的要素,由这些要素形成的特定结构决定着它的基本功能。

(一)公共经济管理的基本内涵

顾名思义,公共经济管理最简单的涵义就是公共经济主体对整个公共经济活动所进行的管理。但由于人们对公共经济涵义的理解有很大差别,从而导致对公共经济管理的基本内涵也就有着不同的认识和表达。美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨认为,应从四个方面分析公共经济管理活动:一是了解公共经济部门从事哪些活动以及如何组织这些活动;二是理解并盡可能预测这些活动的全部结果;三是评价可以选择的政策;四是解释政治程序。国内一些经济学家基于对公共经济本身的理解,也对公共经济管理的基本内涵提出了各自不同的表述。例如,黄恒学在其主编的《公共经济学》一书中设专章论述公共经济管理,并将公共经济管理界定为:公共部门对公共经济三大关系——公共部门与私人部门的关系、公共部门经济活动要素和过程、公共部门与市场关系模式的选择——的管理,具体说就是公共经济主体为实现公共经济的效率与公平,对公共经济三大关系进行计划、预测、决策、组织、领导、协调、控制和监督的过程;其外延包括公共经济规划(含国民经济计划和政府预算)、公共经济与民主监督、公共经济效率与效益、宏观经济运行与调控、公共规制(含政府规制和社会规制)。再如,熊景维认为:“公共经济管理是以政府为核心、包括非营利公共组织(在中国含事业单位)、公共企业在内的公共部门对自身及授权干预的经济活动的管理。……公共部门对职能范围内的经济活动经由计划、决策、组织、领导、协调、评估等环节达到‘资源与人力的有效结合便是公共经济管理的具体过程。”“在公共经济活动的合理范围内,公共经济管理是对公共部门自身经济活动的内部管理以及对市场经济调节与规制的外部管理的统一。”

以上这三种对公共经济管理内涵和外延的界说,都有一定道理,但也都有可商榷之处。斯蒂格利斯所说的四个要点都有公共经济管理的内容,但不像是对公共经济管理完整内涵的表述。黄恒学将公共经济管理的内容范围扩大到宏观经济运行调控和公共规制,或者说将宏观经济调控和公共规制与公共部门提供公共物品的活动相并列地作为公共经济管理对象,虽然与他对公共经济涵义的理解一致,但从生产型公共经济理论视角来看则存在内容重复问题。熊景维对公共经济管理的覆盖范围从公共部门对自身提供公共物品活动进行的内部管理扩大到授权对宏微观经济行为的调节和规制领域,虽然并不像黄恒学那样属于对公共经济涵义界定的自然延伸问题,但却如同他本人所说,直接将与公共经济相关的“外部管理”与公共经济自身内部管理一并纳入公共经济管理内涵,从逻辑角度看,显然也超出了公共经济管理这一概念本身。

按照生产型公共经济理念,①所谓公共经济管理,就是公共经济主体在特定的内外部环境下,依据一定的理论和方法,运用特定的手段和机制,通过计划、组织、指挥、协调、资源配置和监督控制等途径,整合利用内部和外部相关因素,以实现公共物品最佳供给、最大限度增进社会成员经济福利目标的全部活动。其中的内外部环境、理论与方法、手段与机制、实现途径的各要素以及内外部相关因素的整合利用,不仅需要分别加以深入系统的分析,而且需要将它们综合起来加以匹配性研究,使之协调一致地服务于管理目标的实现。

这种管理活动贯穿公共物品生产、分配、交换、消费的再生产所有环节,覆盖公共经济制度(体制)、政策、机制、原则、方法和综合计划、财务运行、资产资源配置等各个侧面。因而,它既可以从动态过程角度具体分为公共物品生产管理、公共物品分配管理、公共物品交换管理、公共物品消费管理,也可以从静态要素角度具体分为公共经济的制度管理、政策管理、机制管理、原则管理、方法管理、计划管理、财务管理、公共资产管理、人力资源管理、公共自然资源管理等,其中每一项管理都具有丰富内容和不可或缺的重要作用。特别需要说明的是,对于公共经济管理来说,制度、政策、机制、原则、方法、计划、财务、资产、资源等既是手段,也是对象。就其作为手段的角色来说,公共经济管理必须运用制度、政策、机制、原则、方法、计划、财务、资产、资源作为实现目标的手段,分别表现为管理制度、管理政策、管理机制、管理原则、管理方法、管理计划和人、财、物等管理资源;但另一方面,它们本身又都是管理的对象,都必须通过管理才能有效发挥作用——公共经济的制度、政策、机制、原则、方法、计划一旦离开及时而正确的管理,就会由于过时和僵化而成为制约公共经济效率、阻碍公共经济目标实现的因素;而公共财务、公共资产、公共自然资源和公共机构雇员在缺乏适当管理的情况下,也不可能在公共经济管理中有序有效地发挥出应有的作用。因此,公共经济管理在外延上,表现为从静态要素和动态过程两个维度上各种分门别类的具体管理。这些具体管理都需要通过深入细致的研究探索,才能做得科学与高效。

由此可见,公共经济管理实际上是由其主体与客体、目标与手段、原则与途径、制度与机制、环境与资源、过程与结果、理论与方法等构成的复杂系统或体系。只有通过对这个复杂系统加以科学设计、合理构建和有效实施,才能使公共经济的生产力在精巧的组织下得到充分发挥和适当发展,使公共经济的生产关系在正确处理下得以协同优化,从而使整个公共经济生产方式沿着平滑上升的轨道健康高效地可持续运行。

(二)公共经济管理的构成要素

从公共经济管理的上述基本内涵中可以看出,公共经济管理中存在着许多构成要素,而这些构成要素之间又存在着有机的内在联系。主要包括六个方面:

第一,是主体与客体。从表层现象考察,公共经济管理的主体是社会公共机构,在现实中表现为各级国家机关及其所属的事业单位、党派团体、公营企业和作为非营利性公益组织的第三部门,而各级国家机关又是由横向各部门、纵向各层级构成的庞大系统。而从深层本质考察,公共经济管理的主体还包括社会成员及其结成的民间经济社会组织,他们当中又基于经济地位、社会地位、居住地域、性别年龄、民族种族等差别区分为不同的利益集团,按照自然逻辑,他们才是公共经济及其管理的终极主体,对整个公共经济拥有最根本的管理决策和执行监督权,从而是社会公共机构责任和权力的最终授予者。在公共经济自然逻辑遭到扭曲的历史阶段上,作为公共经济终极主体的人民大众当家作主的日常权利虽然被剥夺,但当他们忍无可忍之时则会打着“王侯将相宁有种乎”的天道大旗愤而反抗、揭竿而起,推翻作为受托代理主体的社会公共机构主导集团,重新订立社会契约。近代资产阶级革命获得成功、建立民主政治制度以后,尤其是在实行无财产和性别限制的普选制民主政治制度以来,人民大众作为主人通过间接民主和直接民主渠道参与公共经济管理的程度愈益加深,以致推动着公共经济管理由一元变为多元、由自上而下而变为上下结合、由指示命令变为协商共和,乃至由传统管理向现代治理转型。

公共经济管理的客体,或者说公共经济管理的对象,就是公共物品及其再生产和公共经济的生产力、生产关系。其中,公共物品作为公共经济的最终产品,自然是公共经济管理的终极对象,其他管理都是围绕这个终极对象展开的,或者说是为了获得这个终极产品而对其生产要素、生产条件和管理工具的管理。对公共物品的管理,主要是管理它的生产、分配、交换、消费,即公共物品的再生产。对公共经济生产力的管理,就是对构成公共物品生产力要素的公共机构、公职人员和表现为公共物品生产资料的公共资产、公共自然资源、技术、信息等实施管理,使之以最佳配比结构和素质水平实现结合。对公共经济生产关系的管理,主要是对公共经济制度、体制、机制和外部关系进行管理,使之能够在科学、优化的状态下保障公共经济生产力充分发挥出应有的功效,从而能够高效率地生产或向社会提供高质量的公共物品。

第二,是目标与手段。公共经济管理的目标是通过公共物品的最佳提供、分配、交换和消费来有效满足人民大众及其经济社会组织的公共需求,有效解决经济社会运行发展中的公共性问题和矛盾,最大限度地增进人民大众的公共利益和经济福利。达到这一目标的手段,包括实行正确的管理原则、选择最有效的管理途径、设计实施最优的管理制度与机制、制定高度理性的政策与计划、营造良好的内外环境以及高效筹集、配置和使用各种资源。

第三,是原则与途径。公共经济管理只有在正确的原则指导下选取最优的途径进行,才能取得理想的效果。公共经济管理原则应当依据现代经济政治条件和相关人性假设来设定,具体包括民本性原则、民主性原则、法治性原则、公正性原则、系统性原则、科学性原则、高效性原则和激励相容原则、和谐合作原则等。公共经济管理的途径主要有计划、组织、指挥、资源配置、监督控制、激励约束等,其中每一种途径又都具有十分丰富的具体内容。

第四,是制度与机制。在公共经济管理中,制度与机制是公共经济生产关系的具体体现,既包括公共经济与民间经济之间边界划分和综合配置公共经济机构内部横向与纵向公共经济责权等静态的體制性内容,也包括决策、执行、激励和责任约束、责任追究、监督控制等众多动态的机制性内容。

第五,是环境与资源。公共经济管理是在特定的内部环境和外部环境下进行的,内外部环境的优劣直接关系到管理成效。内部环境主要是指公共经济体内部人际关系,外部环境则包括民间经济运行状况、社会利益集团结构、社会公众的觉悟水平②和整个经济体的外部关系。公共经济管理主体应当重视对内部环境和外部环境中有利因素与不利因素的深入分析,善于通过有针对性地制定实施相关公共经济政策主动改善内部和外部环境,正确处理内部和外部矛盾,努力化消极因素为积极因素,以利于提高管理效果、实现管理目标。

这里所谓的资源,是指实现公共经济管理目标所需的人力资源、财力资源、技术资源、信息资源、资产资源和公共自然资源。在公共经济管理中,不仅需要有效地筹集、配置和使用有限的人力、财力资源,积极开发信息资源、充分利用技术资源,而且要通过相关公共经济政策自觉地培植人力资源、财力资源和保护公共自然资源,使之取之不尽、用之不竭,乃至在数量上日益充裕、在质量上不断改善。

第六,是过程与结果。与公共物品再生产中生产、分配、交换、消费四个环节相适应,公共经济管理也是在这四个环节循环往复的过程中进行并获取结果的。或者说,公共经济运行的最终结果如何,主要取决于公共物品再生产过程各环节管理得是否科学、是否到位;公共经济管理即国家治理水平的高低,需要通过产出结果与资源投入的比较得出评价、获得检验。

公共经济管理的这些构成要素之间的内在联系状况,形成每一个公共经济体管理系统的特定结构;而这一结构的优劣程度,又决定着该公共经济体管理的主要功能和整体效果。

(三)公共经济管理的主要功能

公共经济管理的具有多种功能,主要包括五个方面:

第一,是实现公共经济目标的“运载机”。公共经济的根本目标是满足民间经济主体的公共需求、实现公民大众的公共利益、增进社会成员的经济福利。这一根本目标凝结在每年和每个时期的公共经济政策及相应的公共经济计划、公共财务预算之中。而这一根本目标的具体实现,则需要通过公共机构对公共经济活动实施具体管理这一“运载”过程才能得以完成。

第二,是组织协调公共经济生产力各要素,使之成为现实生产力的“粘合剂”。投入公共物品生产的劳动力与生产资料、科学技术之间在数量和质量上达成合理的配比,是形成优质生产力的基本条件;如果各种生产力要素配比不当,必然会减损资源配置效率。其中所需使用的劳动力总量不仅要在知识技能和职业道德素质上与各类岗位的特定需求相适应,而且需要将数量众多的劳动力按照各用其长的原则分配到不同的具体单位、具体岗位上,通过合理分工使之各尽所能。能否按照这些要求组织、调配劳动力,取决于公共经济资源管理能力与质量。正是基于这种“粘合剂”功能,管理才在很大程度上成为最重要的生产力。这是因为,没有这种“粘合”,生产要素再多再好,也形不成现实的生产力;而所“粘合”各种生产要素配置标准决定着生产力水平,各种生产要素之间的配置比例则决定着它们潜在效能的发挥程度。

第三,是正确处理公共经济生产关系,使之达成融洽和谐状态的“调节剂”。生产关系的融洽和谐,既体现在公共经济终极主体与受托主体之间,也体现在受托主体内部各层面③;既是作为公共经济生产力中最活跃因素的公共经济受托代理主体能否具有高度责任感、事业心、积极性的决定性因素,也是能否保障公共经济制度、政策、计划、组织、指挥具有高度理性的关键性因素。而能否达成公共经济生产关系融洽和谐,则取决于公共经济管理,特别是其中的制度、体制、机制和人力资源管理。

第四,是实现公共经济管理自身所有构成要素单体优化与合成优化的“维生素”。前面曾列举了公共经济管理自身中的六对十二项要素,此外还包括下面将要论及的理论与方法。其中每一项构成要素谋划安排得是否最优,以及每对要素之间的相互适应程度,无不关系到公共经济管理的整体效果,而所有这些要素的单体优化与合成优化都只能由公共经济管理自己来实现和保障。

第五,是公共经济机体内各系统的“组织液”。如果将整个公共经济比作一个以公共物品为基本细胞的鲜活有机体,④那么,它的各个静态分支体系相对于整个有机体来说就是分别执行某种功能的重要器官。其中:依托公共物品代理提供主体的组织协调体系是其支撑躯体、承载能量的肢干系统,作为公共经济生产关系外化形式的体制规则体系是其构架形体的骨骼筋络系统,引导和控制公共经济活动方向的政策与计划体系是其支配行为的神经导引系统,筹集、配置和监管公共经济资源的财务融资体系是营卫其整个肌体的血液循环系统,防范运行风险和执行偏差的监视督查体系是对整个肌体发挥免疫维护功能的淋巴系统,众多具体公共物品生产部门则是其各种形态细胞的具体制造和更新系统。将这些子系统组织起来构造成为完整机体的关键要素就是公共经济管理;与此同时,整个系统是否健全、灵敏、有力,既取决于相关环节的公共经济管理质量,也取决于顶层整体设计层面的管理能力及其发挥。

通过以上五个方面的主要功能可以看出,公共经济管理在整个公共经济体系及其运作链条上处于无可比拟的重要地位。

二、公共经济管理的主要特点和基本原则

(一)公共经济管理的主要特点

公共经济管理作为经济管理的一个主要分支,虽然在许多方面通行经济管理的一般规律和原则,但基于公共经济与民间经济的差别,又必然具有一些非常重要的独特之处。

第一,管理主体的二元性。在民间经济组织中,管理主体既有一元的,也有二元的。仅有一元管理主体的企业又分两种情况,一种是在所有权与经营权合一的企业,兼具所有者和经营者的企业主既是企业经营战略的决策者,又是日常经营管理者;另外一种是租赁经营的企业,虽然经营者不拥有企业资产的所有权,但在租赁合同约定的限度内却拥有日常管理的全权。存在二元管理主体的民间经济组织,主要是承包经营企业和股份制企业,在这两种产权结构的企业中所有权与经营权虽然发生一定程度的分离,但经营者只有具体经营管理事务的决策权,事关企业前途命运的经营方向、重大投资和经理层任免等战略性经营决策权仍然掌握在所有者手中。与此不同,在现代民主制度下,公共经济管理主体只能是二元的,即人民大众作为公共经济的终极主体方和社会公共机构作为受托代理方都是管理主体,只是将管理责权在不同层面上进行了划分而已。公共经济管理主体的二元性,不仅表现在人民代议机关拥有重大公共经济事务决策权和监督权而行政、司法机关仅行使公共经济事务日常管理责权,而且人民还可以借助于全民公决、参与式管理和投诉监督等多种渠道直接表达对公共经济事务的意见。这与股份有限公司的治理模式极其相似。

第二,管理对象的公共性。按照公共经济的自然逻辑,公共经济管理的对象只能是在使用上具有不可分割性、在消费上具有非竞争性的公共物品及其中间产品,它们无不承载着人民大众的公共利益,用以解决民间经济主体的公共性问题和经济社会运行发展中的公共性矛盾。这种特点,是任何其他民间经济管理都不具有的。

第三,管理系统的庞大性。在绝大多数甚至所有国家和地区中,社会公共机构连同它所属的公益性组织在规模的庞大性和结构的繁复性方面通常都是任何单个民间经济主体无法相比的。

第四,管理内容的复杂性。现代公共经济管理面对数以十万、百万、千万乃至上亿的社会成员个人和众多民间经济组织千差万别的公共需求,既涉及到“从摇篮到坟墓”的公民个人生存与发展权利的保障,又关系到民间经济组织经营环境、竞争秩序和基础设施条件的提供,从公共物品生产、分配、交换、分配整个再生产过程到制度、体制、政策、计划、财务、人事等各种中间产品的设计、组织、协调、指挥、控制、监督,其内容的复杂性也是任何民间经济组织所难以比拟的。

以上这些独特属性,既决定了公共经济管理的超高难度,也从本质上要求它实行与任何民间经济组织都不相同的指导原则。

(二)公共经濟管理的基本原则

与公共经济的自然逻辑和管理的各项特点相适应,公共经济管理应当贯彻实行以下十项基本原则。

一是民本性原则。对于公共经济管理以民为本的原则,我国古人早在两千多年前就已经有相当深刻的认识和非常经典的论述。例如,尚书云:“民为邦本,本固邦宁”。⑤又如,《管子》曰:“政之所兴,在顺民心;政之所废,在逆民心。” ⑥再如,孟子说:“民为贵,社稷次之,君为轻。” ⑦而就当代而言,中国共产党一以贯之地坚持以全心全意为人民服务的根本宗旨则可谓是对公共经济管理以民为本原则的一种现代表述。在西方,始自两千多年前古希腊思想家伊壁鸠鲁、完成于法国近代思想家卢梭以及由当代美国著名思想家罗尔斯进一步发展了的社会契约论,也不约而同地阐述了公共经济管理要以民为本的基本逻辑。坚持民本性原则的根本要求,就是公共经济管理必须以维护和发展人民的公共利益为所有活动的出发点,以增进人民福利的程度为评判公共经济管理能力高低和成效大小的唯一尺度;公共机构及其公职人员必须大公无私,事为民所想,利为民所谋,而绝不允许假公济私、结党营私。

二是公共性原则。公共性既是公共经济的根本属性,也是公共经济管理的主要特点之一,因而在公共经济管理中必须始终坚持公共性原则。实行这一原则的根本要求,就是公共经济管理不能越出满足民间经济主体公共性需求、解决公共性问题与矛盾这一边界,不得插手纯属于个人、家庭、民间组织内部而不涉及他人和其他组织利益的事务。只要不触犯法律和侵害其他民间经济主体利益,民间经济主体的行为就完全由其自主决策、自己负责,公共经济机构一律不要插手干预,最多通过必要的意识形态灌输、媒体宣传和信息供给加以正面引导而已。从反面讲,超越公共性边界,插手应由民间经济主体自主决策、自己负责的事务,不仅是侵犯民间经济主体自由权利的违反社会契约行为,而且会使民间经济主体产生依赖性导向,从哪方面说都属于费力不讨好。

三是民主性原则。公共经济的终极主体是人民大众,因而公共经济管理理应由人民大众当家作主,而不能由作为受托代理方的社会公共机构越俎代庖,更不允许反客为主。根据这一原则,凡是重要的公共经济事务都不仅要通过代议制的间接民主进行决策,而且对那些满足社会成员公共需求的公共物品提供事项,还要尽可能利用各种可能的渠道和形式直接征询公民大众的意见、建议,以此完善公共选择机制,更为充分地揭示公共经济终极主体的公共需求偏好,通过集思广益真正将好事办好。同时,应当向社会充分公开公共经济活动信息,将决策过程、管理过程、绩效结果和运行可持续性状况置于人民群众的监督之下。

四是法治性原则。公共经济本质上是社会契约的产物,而社会契约的现代表现形式就是宪法和法律法规,公共机构的所有责任和权力都是依照宪法和法律法规赋予的。因此,公共经济管理必须按照依法治理的原则行事。依法治理公共经济的根本要求是:对作为公共经济事务受托代理方的立法机关、行政机关和司法机关而言,法无授权不可为,可为之事必守法:所有公共经济行为都要受到法的约束,所有的公共经济活动都要接受法的规范,不履行法定责任和不依法行使公共权力都要视具体情节依法追究当事者的行政责任乃至法律责任。这是全面依法治国、依法行政和建设法治国家、法治政府的核心内容。

五是公正性原则。由于公共经济管理的对象是众人之事,公共机构对公共经济中所有关系的处理都必须秉持公正公平的原则:公共物品所需资源的筹集必须由民间经济主体按其能力公平负担,公共物品带来的利益和福利必须由民间经济主体公平享用,公共经济管理中所有制度性、政策性规则都必须体现公平公正精神,并且要充分运用各种制度、机制和政策工具的调节功能积极促进分配公平、社会平等。当然,所谓公平、公正、平等,主要是指实质性和程序性规则方面无歧视,而不是要求结果上完全均等,即平均主义,因为实行平均主义制度和政策将会泯灭效率与活力,结果只能是普遍的贫穷落后;但是,对结果方面的差距也要通过相关政策手段加以有效调节和限制,不能因放任自流而致差距悬殊、两极分化。

六是科学性原则。公共经济管理要实现预期效果,必须在其目标、手段、原则、制度、机制、途径、方法、政策、计划、组织、协调、指挥、过程等各项构成要素的设计和实施中讲求科学、强调理性,增强自觉性、克服随意性,时时处处按照规律办事,保持主观与客观、理论与实践的一致性。

七是系统性原则。公共经济管理作为一种规模庞大、结构复杂的巨型系统,其中包括计划、财务、人事、决策、执行、激励约束、风险控制、监督问责等众多分系统和子系统,它们之间存在着相互依存、相互适应、相互制约、相互促进等复杂的相互作用关系。只有在分门别类科学设计各子系统的基础上,按照各分支系统之间的内在联系和实现总体目标的客观需要加以系统整合,使之形成合理的结构体系,才能有效地发挥出整个系统应有的积极功能。反之,如果各分支系统之间缺乏协调整合,政出多门、各行其是,整个公共经济管理系统内部就会由于摩擦系数过高而导致功能减损。

八是绩效性原则。公共经济的绩效集中体现为公共资源投入与体现公共利益的各种公共物品产出之比。公共经济管理能力强弱、水平高低最终都要通过绩效结果好坏来检验,预期绩效目标的实现程度是衡量公共经济治理体系和治理能力的主要标尺。因此,公共经济管理各要素的设计、各系统的构建,都要围绕实现较高的公共经济绩效进行;公共经济管理实践的所有环节和过程,都要以取得最佳绩效⑧为中心,以不断提高绩效水平为依归。

九是激励相容原则。在公共经济管理中,科学设置对其中各层次当事者履职尽责行为的激励机制十分重要。这些激励机制必须能够激发各级公职人员千方百计为增进人民大众公共利益而积极行动、探索创新的主观能动性,而不会诱发与他们作为人民公仆的角色相冲突的扭曲性公共经济行为,从而导致公共经济效率和公共福利的减损。所以,无论是对公共经济体内部各种责权利关系的处理方式还是对调節民间经济运行的公共经济政策设计上,都必须认真遵循激励相容原则,以避免由于存在激励不相容机制而导致各种与公共经济管理目标背道而驰的负面诱导效应。

十是和谐合作原则。公共经济管理主体内部是一个纵横交错的机构和人际关系体系。就机构层面而言,横向维度上存在众多部门、纵向维度上存在两个以上层级,每一层级的每个公共部门内部又有若干科层。就人际关系来说,一个公共经济体中的众多公职人员之间也存在纵向维度的职级分工和横向维度的岗位分工关系。按照管理学的“复杂人”理论假设,公共经济组织中的职员既是具有利益需求的“经济人”,也是充满感情的“社会动物”,其中多数还是文明水平较高、乐于创造和奉献的“文化人”。在这样的组织中,仅仅依靠冷冰冰的制度规范和简单的物质刺激很难实现理想的管理效果。为了实现公共机构内部在分工基础上的密切合作,确保整个公共机构高效率运转,无论对其中的机构间关系还是人际间关系的处理,在纵向上简单地依靠“命令-服从”模式、在横向上简单地依靠公文往来途径,都难以达到理想的效果。因此,依照现代组织管理理论,要想使公共经济组织内部既井然有序又充满活力,就不仅要依靠科学合理的制度规则约束,还要注重通过多方面关心、工作上信任、参与式管理、商讨式交往等情感资本培育,在上下左右之间营造和谐合作的氛围,善于借助相互间的信任、尊重、友谊、谅解来增强协同合作的润滑性能,最大限度地降低内部和外部的交易成本。当然,贯彻和谐合作原则必须以制度规范为前提,严防和谐合作异化为感情至上、不讲原则、不分是非、甚至拿原则做交易而损害公共利益的机会主义。

上述十项原则作为一个体系是公共经济管理所特有的,其中每一项原则都在一定意义上体现着公共经济管理的规律性。各级各类公共机构的主导者在公共经济管理实践中只有综合把握、系统运用这些原则,才能取得较好的管理效果、更好地实现管理目标。

三、公共经济管理相关理论的历史发展和独立化任务

由于专门而系统的公共经济管理理论目前尚未形成,现实的公共经济管理实践主要借用管理哲学、企业管理学和公共管理学等相关理论作为思想指导。这些理论的发展演化对公共经济管理实践产生着重要影响。

(一)管理学理论的历史发展和主要内容

从发展过程考察,管理哲学理论的源头可以追溯到轴心时代古中国和古希腊思想家的有关论述,而近代以来侧重于企业管理的管理理论则经历了由泰罗开端的古典管理理论向现代管理理论的演化过程。在这一演化过程中,先后承接地产生了科学管理、古典组织理论、行为科学、社会系统理论、决策理论、权变理论和经营管理理论等众多理论方法学派。

管理哲学、管理学和企业管理理论的基本架构是:以不同的人性假设为基础,系统研究阐述管理的主体与客体、组织与结构、系统与功能、目标与手段、原则与方法、决策与执行、协同与控制、行为与效果,进而分门别类地阐述计划管理、财务管理、生产管理、营销管理、人力资源管理、公共关系管理等,并在其中描述性地归纳概括一些规律。与这些研究内容相适应,形成了不同流派的人性假设理论、组织结构理论、组织制度理论、系统功能理论、分工协同理论、行为分析理论、控制模式理论、管理决策理论、执行力理论和计划管理理论、财务管理理论、生产组织理论、营销管理理论、人力资源管理理论和公共关系理论等。其中的主要原理包括:系统原理、人本原理、分合原理、反馈原理、封闭原理、能级原理、弹性原理、动力原理、激励原理、权变原理、效益原理等,⑨分别用于解释不同层面和分系统的管理问题。

这些理论和原理,有的可以直接运用于公共经济管理领域,有的对公共經济管理具有间接性参考价值,而其中与经济市场密切相关或个性较强的理论板块则不宜牵强附会地应用于公共经济管理实践。

(二)公共管理理论的历史发展

从研究内容考察,始于政治与行政两分法的公共管理学与公共经济管理理论最为接近。近百年来,西方公共管理理论的发展大体经历了三个阶段:

第一阶段是流行于19世纪80年代后期~1979年、以追求理性化为特征的科层制公共行政管理理论。一般认为,行政管理理论产生的标志是托马斯·伍德罗·威尔逊1887年发表的《行政学之研究》一文,因为这篇文章最早提出政治与行政两分法,认为行政学的任务是寻求将政府应当做的事以最高的效率和最少的经费、精力做好的方法,并且将管理从混乱和狭隘的经验主义现状中解救出来,建立在坚实的科学理论知识基础之上。继其后,美国著名政治学家、行政学家古德诺在其1900年出版的《政治与行政:对政府的研究》一书中认为,行政是代表民意的国家意志的政策执行,是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力;行政学不研究政治问题,而研究行政效率、实用方法或技术标准;为了提高行政效率,应当将政府官员区分为政务官和事务官,并规定事务官在政治上保持中立。其中的主要代表作是德国社会学家马克斯·韦伯在1920年出版的《社会组织与经济组织理论》。这一时期的公共管理理论认为,政治与行政应适当分离,行政系统为政治负责但由职业相对稳定且具有专业知识的科层制技术官僚组成,按照法定的责任权限和严格的纪律原则依循管理层级自上而下地实施内部控制,并借助于职位晋升和相应的薪酬、养老金激励机制,主要依据理性原则和业务规范处理各种管理实务,通过工具与目标之间的合理匹配,以实现预期管理目标。与这一理论相适应的行政管理以机构规范、角色规范和价值规范为基本特征,较好地保障了公共管理的运行效率。但是,随着时间推移,循规蹈矩、繁文缛节、办事拖拉、形式主义等弊端日渐突出,加之提供公共物品由公共部门一家垄断、缺乏竞争机制,一方面严重影响了公共部门的运作效率,公共服务质量逐步降低;另一方面,导致公共部门机构臃肿、成本费用增加,加之长期实施凯恩斯主义政策和两次石油危机带来的经济滞涨造成经济税源相对萎缩,以及福利国家政策造成的公共支出膨胀,西方国家财政收不抵支、债台高筑,引起社会公众对政府的信任危机不断加深。

第二阶段是20世纪80年代初~20世纪末、以市场化为特征的新公共管理理论。陷入信任危机的西方国家政府希望摆脱困境成为公共管理改革的内在动力,而众多企业通过管理机制创新不断提高效率的范例又构成启动公共管理改革的外部压力。在内外两种推力的共同作用和先期出现的公共选择、货币主义、供给经济学、多中心治理、委托-代理、交易成本等反凯恩斯主义的经济理论影响下,西方国家政府相继掀起公共管理改革的浪潮。1979年,英国玛格丽特·希尔达·撒切尔上台担任首相以后率先拉开这场改革的序幕,在厉行国有企业私有化的同时着力推进政府运作改革,强调政府管理要实行3E——经济、效率和效益——原则,注重通过引入市场因素和竞争机制提高公共管理效率,鼓励私营企业参与提供公共服务,在基础设施建设和公共服务领域建立公司伙伴关系,在加强公共部门绩效评估的同时扩大管理自由度等。1981年,罗纳德·里根通过大选出任美国总统伊始,则紧随其后,大力推行购买公共服务、消减公共支出项目、裁汰公共机构与公职人员等以政府瘦身为主要内容的公共管理改革。1993年比尔·克林顿上台后转而采取重塑政府的改革新思路,成立由戈尔副总统领导的国家绩效评估委员会,以提高政府绩效、降低行政成本、增强公共经济竞争活力为目标继续推进公共管理改革,通过依绩效分配公共资金、以企业家精神改造政府、以顾客满意度衡量公共部门业绩、用激励代替规制、用市场方法而非行政方法满足公共需求、向社区分权委责、政府由主要划船变为主要掌舵等一系列措施,并取得一定成效。属于英联邦的新西兰和澳大利亚等也先后探索进行类似改革,包括消减公共开支和公务人员、国有企业私有化、运用信息技术改善公共服务等。这些公共管理改革及其相关理论的影响一直延续到现在。后来一些学者通过总结分析、丰富论证,将这股改革浪潮冠名为“新公共管理运动”,并将相关理论称之为新公共管理理论。这一时期的公共管理改革虽然在提高公共经济效率方面显示出堪称明显的效果,但由于推行公共服务机构分散化、小型化而导致公共管理制度结构碎片化,将工商管理理论引入公共管理混淆了与民间经济之间的界限,公共部门自主权扩大削弱了部门间合作与协调,多元化和异质化的公共物品提供主体共存带来管理上的难度,以企业精神改造政府引起行政伦理争议等,因而产生了一些与公共管理本质属性相悖的弊端和后遗症。

第三阶段是21世纪初到现在的后新公共管理理论。由于新公共管理实践与理论存在管理理念、组织结构和民营化思路等局限,一些西方学者针对其中的各种缺陷提出了超越或救治性公共管理理论观点,被称为后新公共管理理论。目前主要有三个分支。

一是美国学者丹哈特夫妇(Robert·Denhart & Janet·V·Denhart)提出的新公共服务理论。按照他们的看法,新公共管理将政府视为企业而将其服务对象视为顾客是对公共管理本质关系的扭曲,旨在克服传统公共管理和新公共管理弊端的改革方向应当是以公共利益为导向的新公共服务,而“所谓新公共服务,指的是关于公共行政在以公民为中心的治理体系中所扮演的角色的一套理念。”这套理念将公民置于整个治理体系的中心,推崇公共服务精神,强调公共管理的本质是为公民服务而不是掌舵,实现由公民共享的公共利益是主要目标而非副产品,政府及其公务员的首要任务是协助公民明确表达并实现公共利益,而不是试图做控制或驾驭社会、引导方向的掌舵者;公共利益基于共同价值准则的对话协商形成而非个人自我利益的简单相加,实现公共利益是公共组织和公民的共同责任,应当在构建政府与公民、公民与公民之间互相信任关系的基础上,通过政府与公民及其社区沟通对话实现合作共治;政府不是企业,公民不是顾客,公务员和公民都应当为实现公共利益作出贡献,政府应当尊重公民权利,积极回应公民的公共需求,基于战略考虑制定符合公共需要的政策和计划,在政府与公民的共同努力与合作基础上最有效、最负责地贯彻执行,才有可能获得成功。可见,新公共服务理论在公共管理理念方面显然超越了新公共管理理论与实践。

二是英国学者配理和帕垂克(Perri & Patrick· Dunleavy)等人提出的整体政府理论。这一理论认为,新公共管理导致的公共管理制度与机构碎片化不利于公共机构整体服務功能的有效发挥,因而强调政府应当着眼于公共政策和公共服务的有效实施,整合所属各部门各层级机构与第三部门、民间组织的行动,通过密切协同合作的一体化行动,有效利用稀缺资源,为公民提供高质量、无缝隙的公共服务。这一理论体现于1997年托尼·布莱尔担任英国首相以后推行的整体政府改革行动,在中央政府层面将职能相近的公共机构重新整合为较大的公共部门,取消了一些准政府机构,并且组建独立于部门之外的政策研究制定组织以整合公共政策;在地方层面,建立协调行动机构,将各种策略伙伴关系分别联合成一个治理结构;在基层,以社区为基础建立各种分门别类的联合服务供给小组,针对公共性问题协调有关方面共同解决;将撒切尔政府时期外包给民营部门的许多公共事务重新收回归公共部门管理等。这种改革取向很快传播到新西兰、澳大利亚、加拿大等英联邦成员国,并通过示范效应影响到挪威、荷兰以至美国地方政府层面。

三是德国和荷兰一些学者提出的网络治理理论。这一理论认为,在现代社会复杂、多层、碎片化和国家与公民社会间区别日渐消解的情景下,传统的科层制公共管理模式和以市场化为导向的新公共管理模式都有其不适应之处:科层制机构繁冗僵硬难以及时有效地回应公民内容复杂而变化的公共需求,而放松规制的市场化公共管理显然不能有效解决市场失灵的公共性问题。摆脱这种公共管理困境,需要运用基于政策网络研究与治理理论相结合而产生的网络治理理论。这一理论将治理战略分为经营管理与网络构建两个层面。前者是指对现有网络结构内的关系进行管理,常常需要政府为利益相关者之间达成妥协创造共同决策的环境;而后者则指改变或参与网络结构的努力,包括改变行为主体之间的关系、转变资源分配方式,新的成员被引入网络中并被赋予合法性和资源,政府为他们提供影响政策过程的机会并推动产生期望的结果。政府应当通过发达的网络技术,配合以各种自下而上的决策途径来管理社会,随着公众参与范围不断扩大,即可增强决策过程的合法性。因此,在公共部门与私人部门相互依赖不断增强的背景下,通过正和博弈、自我协调的协商谈判和水平型的网络沟通,依托经常性的互动和价值共享下的信任,达成参与者共同受益的结果,成为一种能够有效协调公共部门与民间经济主体利益和行动、解决公共性问题的新兴治理形式。

分析以上三种代表性的理论内容可知,所谓后新公共管理理论,虽然都有一定的真知卓见和实践意义,但多是对传统的科层制管理和新公共管理理论与实践中部分瑕疵的必要“修补”以及对其弊端的适当“矫枉”,而非系统全面的公共管理理论。因而,需要将科层制管理、新公共管理和后新公共管理理论按照去粗取精、去伪存真的原则加以综合,才能成为指导现代公共管理实践的系统性理论指南。何况公共管理理论虽然与公共经济管理联系最为紧密,但它们的学科视角和研究方法还是有区别的,公共管理理论并不能完全机械地照搬于公共经济管理理论与实践。

(三)公共经济管理实践对公共经济理论系统化、独立化的历史需求

正如瓦格纳定律所揭示的那样,随着经济发展水平的提高,社会结构的复杂性和经济活动的不确定性不断增强,民间经济主体对公共物品质量与数量的需求持续上升。西方国家以20世纪30年代全球性经济危机为转折点,以凯恩斯主义经济理论的流行和罗斯福新政及其示范效应为契机,经由欧洲推行福利国家政策和美国60年代初“伟大社会运动”的推动,政府对经济社会生活的干预范围越来越大;与此同时,社会成员的公民意识逐渐觉醒,对社会公正、公平分配的诉求也日益强化。在这些因素的共同作用下,公共部门经济活动的广度和深度大大超过了以往,公共经济管理的重要性得到前所未有的显现。正如英国学者吉姆·汤尼森所指出的,在新形势下,公共经济部门的管理能力已经成为一个经济体成功与否的关键。为了有效应对公共经济管理暨国家治理能力面临的巨大挑战,20世纪末期西方国家公共部门掀起了一场旨在提升公共经济总体能力的绩效管理改革。无论在中国等发展中国家还是在欧美发达国家,公共经济管理改革实践在发展中虽然不时出现创新性成效,但始终处于曲折探索状态,迫切需要人们充分利用管理哲学、公共管理学研究成果,积极吸收企业管理学基本原理和借鉴现代公司治理经验,紧密结合公共经济管理的特点,创造性地构建起系统完整、相对独立的公共经济管理理论,以适应公共经济管理暨国家治理现代化实践的需要。

[注 释]

① 笔者在《公共经济思想理论源流考略》一文中依据研究对象将公共经济理论划分为生产型与分配型两类,其中生产型公共经济理论以公共物品再生产活动为研究对象,而分配型公共经济理论则以处于分配领域的财政收支及其经济影响为研究对象,见《经济研究参考》,2013年第19期,第27-34页。

② 对公共经济管理而言,社会公众的觉悟水平主要是指公民意识、公共精神和民众参与能力。

③ 关于公共经济生产关系各侧面的分析,见齐守印《论公共经济生产关系及其优化路径》,《河北大學学报(哲学社会科学版)》2017年第1期。

④ 尽管作为社会事物的公共经济在内部联系方面比动物体的内部构造复杂得多,但由于高级事物中包含着较低级事物的内在原理,所以,在一定意义上运用较低级事物的内在结构原理分析较高级事物也是成立的。

⑤ 《尚书·五子之歌》。

⑥ 黎翔凤:《管子校注》卷一《牧民》,中华书局2004年版,第13页。

⑦ 孟轲:《尽心·章句下》。

⑧ 有一种观点认为,公共经济管理强调绩效与公共经济的公共性本质和公正性原则是相冲突的。其实,这种看法极为牵强,甚至根本就不成立。这是因为,公共经济的公共性本质和公正性原则都体现在公共经济管理的对象和目标中,在目标中已经充分体现公共利益和公正性原则的前提下,公共经济管理的核心任务就是如何以最高效率实现这些体现公正性原则的目标,或者说绩效目标本身连接着资源投入与体现公正性的产出结果两端。

⑨ 参见朱新民、李永春、周吉主编《现代管理科学词库》(上海交通大学出版社1986年版),周三多、陈传明、鲁明泓编著《管理学——原理与方法》(复旦大学出版社2005年版),黄津孚著《现代企业管理原理》(北京经济学院出版社1997年版)和杨善林主编《企业管理学》(高等教育出版社2004年版)。

[参考文献]

[1] 熊景维.公共经济管理理论研究述评[J].天津行政学院学报,2011(4).

[2] 黄恒学.公共经济学[M].北京:北京大学出版社,2009.

[3] 齐守印.公共经济思想理论源流考略[J].经济研究参考,2013(19).

[4] 齐守印.论公共经济生产关系及其优化路径[J].河北大学学报(哲学社会科学版),2017(1).

[5] 朱新民,李永春,周吉.现代管理科学词库[M].上海:上海交通大学出版社,1986.

[6] 周三多,陈传明,鲁明泓.管理学——原理与方法[M]. 上海:复旦大学出版社,2005.

Abstract:Public economic management, as an economic perspective of national governance, plays a very important role in social practice. However, because the public economics itself is still not mature, the existing literature lacks systematic research on public economic management. This paper focuses on the need for China to promote the modernization of national governance practice and probes into such issues as the basic connotation, constituent elements, main functions, obvious characteristics, operation principles and independence of relevant theories of public economic management.

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