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城镇化低碳发展转型约束及路径选择:文献研究

    更新时间:2018-02-02 14:35:16 

韩春虹 蒋长流

摘 要 围绕城镇化低碳发展转型的低碳内涵与转型压力、地方政府行为选择偏好以及转型激励机制设计与现实进路等内容,对现有研究进行梳理表明:经济发展方式锁定、经济结构转型刚性、经济行为主体利益协调的壁垒与城镇化进程高碳排放路径依赖等方面是城镇化低碳发展转型面临的四大现实制约因素。这种制约可从地方政府行为异化及其背后的政治考核机制与财政分权体制弊端视角得到合理解释。而有效的激励机制设计成为消除转型制约的重要举措,技术选择和战略路径则是推动城镇化低碳发展转型的现实进路。在对已有研究述评基础上,进一步对城镇化低碳发展转型今后的研究方向进行了展望。

关键词 城镇化低碳发展;转型约束;激励机制;路径选择

截止2016年,我国常住人口城镇化率已突破57.35%。随着城镇化进程的不断推进,城镇地域空间的外延、人口比例的增加、居民生活消费模式的改变以及传统经济结构的碳锁定效应等将对城镇化低碳转型提出新的挑战。与此同时,城镇化发展过程中资源能源供给缺乏、环境容量承载力不足以及节能减排成效甚微等问题仍不可回避。若延续先前粗放型模式,城镇化将难以承受高环境冲击的高碳化压力。如何有效推动城镇化低碳转型成为亟待研究的课题。本文基于城镇化低碳发展转型视角,围绕城镇化的低碳内涵与转型压力、地方政府行为选择偏好以及转型中激励机制设计与现实进路选择等方面内容对现有研究成果进行系统梳理与评述,试图廓清新型城镇化低碳发展转型的约束与路径,进一步拓宽实现城镇化低碳转型的解决思路。

一、城镇化低碳发展转型内涵与转型压力

2013年中央城镇化工作会议强调新型城镇化“要坚持生态文明,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”。由此,城镇化低碳发展转型成为题中应有之义。然而,城镇化低碳发展转型涉及经济发展方式转变、能源消费结构调整和居民生活方式改变等诸多方面。要促进城镇化低碳转型,首先要明晰其低碳内涵及面临的转型压力。

1.系统考量城镇化低碳发展转型的低碳内涵

以人为核心的新型城镇化强调高效、包容和可持续性(国务院发展研究中心和世界银行联合课题组,2014[1]),转向合理布局的建筑、基础设施、工业和交通体系的低碳城镇化新模式(史东明,2011[2])。然而,城镇化低碳转型并非只是节能减排,其实质是摈弃传统高碳型城镇化发展道路,通过体制机制创新和制度供给促成能源利用效率的提高、产业结构的升级、低碳技术的发展和消费行为的理性(潘家华等,2010[3])。因此,这种低碳转型需要在战略和宏观层面超越“碳”的内涵,系统考量空间与规模相协调的低碳内涵、遵从自然规律的低碳内涵、以民为本的低碳内涵、田园绿色乡土自主型城镇化的低碳内涵和低碳目标明确并严格执行的低碳内涵(潘家华等,2014[4])。五大内涵不但关乎人口成分方面的浅层结构,而且关乎文化价值转型方面的深层结构(陈彦光,2015[5]),是可持续发展原则和低碳发展理念在新型城镇化建设中的体现和细化(仇保兴,2009[6])。

由是观之,城镇化低碳发展转型集中体现的是可持续发展原则和低碳发展理念,不是单一一个发展方式转变的问题,它关系到经济社会的系统转型问题,具体表现为生产、生活和消费模式的转变。城镇化低碳转型是在保证城镇化发展的前提下,以碳减排为约束性条件,以能源结构和产业结构的低碳化转型为保障性条件,通过制度、体制、机制和政策的创建与设计,努力推进低碳技术的开发与运用,由政府、企业和居民等多元主體联合参与的城镇化低碳转型协调治理模式,最终实现人、城、镇和环境四者和谐相容的综合性社会系统。

2.城镇化低碳发展转型面临的四重压力

由于前期粗放型经济高速增长带来的能源-环境高压强,半壁压强型人口结构形成的能源-环境高压强,以及资源禀赋能源结构“以煤为主”产生的能源-环境高压强等三重叠加式(贾康、苏京春,2015[7])的高环境冲击约束,城镇化发展中碳排放持续上升引起的生态危机备受关注,我国新型城镇化低碳发展转型无疑需要考虑这种现实背景因素。基于这种客观现实,我国城镇化低碳发展转型的制约因素主要集中在四个方面:经济发展方式锁定、经济结构转型刚性、经济行为主体利益协调的壁垒和城镇化进程高碳排放路径依赖。

(1)经济发展方式锁定效应。作为发展中大国,过去高速增长时期的生产性投资和基础设施投入产生的资本存量积累的碳排放强度受制于技术和资金的“锁定效应”,难以在短期内迅速降低。也就是说,维持经济高增长所消耗的能源资源短时期内的下降刚性(潘家华等,2010[3]),意味着大量“碳存量”累积、“碳通量”形成和“碳源”增加(周亮亮,2012[8])。同时,长期粗放增长的惯性,对能源、资源的需求表现出较强的依赖性,产品能耗和能源强度均超出主要能源消费国家的平均水平(金乐琴,2009[9];刘传江,2010[10])。这些必将增加低碳转型的难度。

(2)经济结构转型刚性效应。在全球价值链分工体系中,我国仍处在低端位置,具有能耗高、附加值低的特征。与发达国家相比所存在的产业技术含量、产品竞争力和附加值等方面的差距(金乐琴,2009;刘传江,2010[10])使得我国在国际贸易中存在庞大的“内涵能源”出口净值(刘传江,2010[10])。为此,我国付出了高昂的环境代价,并承担了沉重的碳排放责任。与此同时,产业结构趋同与高耗能并存、能源禀赋高煤化和排放结构集中化(王永龙,2010[11])等构成城镇化低碳发展转型的结构性约束。而技术进步则是应对经济结构转型和碳减排的直接动力,但是,现有技术的节能减排效应微弱,具体表现为:碳减排技术研发、运用和替代不足。值得关注的是,电力、钢铁、交通、建筑和化工等传统高能耗行业减少碳排放所需的超过60种核心技术,其中近42种技术,目前中国仍未能掌握(涂正革,2012[12])。这种情境下,技术滞后带来的经济结构刚性约束将进一步阻碍城镇化低碳发展转型。

(3)经济行为主体利益协调的壁垒效应。城镇化低碳发展转型取决于各经济行为主体的利益协调。一直以来,我国居民的低碳理念相对薄弱,对环境效益的重要性认知不足,并且思想意识存在误区,把城镇化低碳发展转型的职责归咎于其他相关利益者,自身不愿为碳减排支付经济成本。即使地方政府对其施加卫生与文明约束,仍倾向于个人近期效用的索取。而能够激励居民参与城镇化低碳发展转型的动机通常是其自我利益,当涉及与自身利益相关的事情时,才会积极主动参与到其中。反之,当经济效用的高低与个体的自利性不相匹配时,邻避效应极易引起利益冲突。居民的这种狭隘思维和短视行为制约了低碳化消费模式的形成。对于企业而言,利润最大化是其追求的目标。利益驱动下的企业以能源资源供给和环境承载力无限为前提,“大量生产、大规模排放”的生产方式带来大量低端无效的产品,加大了资源消耗和环境破坏,使得整个经济系统出现高碳化(张志敏、何爱平、赵菡,2014[13])。与微观经济主体追逐自身利益行为相似,地方政府出于经济考量产生了“经济政治人”(庞明礼、张风,2015[14]),在关心中央政府嘉奖和职位升迁呈现出的政治利益同时,也关注本地区城镇化建设直接带来的经济利益。经济行为主体自身利益的过度追求,资源和环境成本的过度弱化,无形中增加了城镇化低碳发展转型的压力。

(4)城镇化进程高碳排放路径依赖效应。随着市民化进程的快速推进,人口和经济活动不断向城镇集聚,并伴随土地利用方式的变化(Makoto et al.,2014[15]),以及转移人口居住条件的改变和生活方式与消费结构的调整,城镇基础设施、住房及汽车等需求的增加成为必然趋势,加剧了能源消耗和碳排放上升。Parikh(1995)[16]等研究发现,城市化影响人均能源消耗量提升的路径有两条:一是生活和交通需求的增加直接提高能源消耗;二是产品和服务需求的增加间接提高能源消耗。Lei Shen(2005)[17]等进一步指出,中国城市化率与主要化石能源需求之间的相关系数均达到0.7以上。同时,城市发展模式不科学、城市空间蔓延增长矛盾突出、城镇规划指导思想滞后、城镇交通网络体系不符合绿色低碳要求、城镇建设低质低效,公共建筑运行节能潜力未得到有效挖掘和城镇地区能耗密度大(刘强等,2016[18])等成为城镇化进程中低碳发展转型的重要制约因素。

二、城镇化低碳发展转型与地方政府行为选择偏好

城镇化低碳发展转型作为一种政府行为,其落脚点应是以社会和环境利益为导向,以经济社会的可持续发展、环境资源的合理配置为目标,以减少外部性和信息非对称为特征的市场失灵而适当采取的行政干预,但这是基于“利他”主体假设基础。事实上,这与地方政府在低碳发展转型中表现出的“利己”倾向相悖,地方政府除了以公共组织形象提供公共产品和公共服务外,也拥有“理性”经济人的利益诉求。在城镇化低碳发展转型中,地方政府是集公共性与利己性于一体的综合体,其行动决策并不完全以社会和环境利益为出发点。城镇化低碳发展转型受制于地方政府行为选择偏好(见图1)。

地方政府过度参与的城镇化模式导致竞争、价格和供求等市场机制运行的内在规律不能有效发挥,资源优化配置功能被弱化(倪鹏飞、董杨,2014[19]),产权机制、公众参与权机制短缺(庞明礼、张风,2015[14])。这种模式源自于“财政分权体制”和“政治晋升机制”(傅勇、张晏,2007[20])双重机制的交互作用,财政分权体制在使地方政府充分拥有地方城镇化发展自主权的同时,也使其与政治、经济和个人等多重利益叠加于一起。财政分权体制虽推动了地方经济增长,但却是碳排放量增加和环境质量下降的体制根源,财政分权与碳排放之间存在正相关性,在缺乏激励相容机制时,受利益驱动的地方政府会降低对碳减排监管的努力(张克中等,2011[21]),导致所制定的环境政策得不到有效实施,从而造成中央与地方二者之间的委托代理关系失灵(潘峰等,2015[22])。而地方政府间的“晋升锦标赛”(周黎安,2007[23])则是导致地方保护主义、城镇重复建设等诸多负面影响的制度性因素。

在政治集权和经济授权下,地方政府主导的城镇化成为其实现职位升迁、增加财税收入和设租、寻租获取灰色收入的行动策略(马万里,2015[24])。政治、经济和个人利益诱发了地方政府职能角色的越位、错位乃至缺位。在城镇化建设中,过度强化经济增长功能,弱化社会管理职能,具体表现为地方财政支出结构失衡,致使城镇化发展没有遵循可持续发展有关的资源效率指标要求,从而形成要素粗放驱动、经济结构调整乏力和低碳治理不足的城镇化高碳化路径依赖(刘希雅等,2015[25])。

三、城镇化低碳发展转型激励机制设计:政策、规制与市场

体制、机制自身并无好坏之分,发挥体制、机制的优越性,关键是设计有效的激励机制[26]。推进城镇化低碳发展转型,必须构建和完善一系列有效机制,着力消除转型过程中的障碍和阻力。当前,国内外有关低碳转型激励机制的研究多集中在政府低碳政策、地方政府环境规制和碳排放权市场交易机制等方面。

1.政府低碳政策的正向激励

目前征收碳税是发达国家政府实施碳减排政策的主要手段。1990年,芬兰开始实施碳税方案,此后,西欧其他国家也相继开征。关于这些国家的实践经验,Cheng F Lee(2007)[27]等基于灰色理論和投入产出理论,采用模糊目标规划方法,情景模拟了三种不同碳税方案下碳减排力度和经济增长影响,研究结果显示,碳税实施对于各国碳税方案的选择以及碳税效果的发挥都起到了积极作用。除此之外,丹麦政府还通过强制方式和财政优惠等多项政策设计,加强开发初期风电市场准入,并建立可行的投融资激励机制(蒋长流,2012[28])。德国为实现城市低碳转型,前后出台五期能源研究方案,投资补贴可再生能源开发(Malte, et al.,2008[29])。意大利政府制定了促进清洁能源生产的“绿色认证”制度、能源利用效率提高的“白色认证”制度、法案中涉及的能源一揽子行动计划以及向欧盟地区提出的能源效率实施计划等(David, et al.,2008[30])。同样,土耳其低碳城市发展取得的重大进步,也是归咎于国家政策的创新和规章制度的持久效率(Arzu Kocabas,2013[31])。

在我国,政府在城镇化低碳发展转型中承担着主导者(制定宏觀战略规划和具体法律法规)、引导者(引导企业低碳化生产方式和居民低碳化生活方式)、监督和维护者(监督、激励、审核并惩罚违规企业)等多种身份(张志敏、何爱平、赵菡,2014[13]),从政府的激励政策角度看,一方面,要加强监督检查、健全市场准入制度,采取激励型和约束型措施,引导、鼓励企业在低碳转型方面加大投入力度,并参与清洁或零碳能源的开发;另一方面,积极为扩大碳源排放空间的企业行为给予获取碳汇吸收能力的经济补偿,合理配置碳源排放空间(蒋长流,2012[28])。发达国家低碳发展政策实施经验表明,从多层面选择政策工具激励低碳转型是最佳选择,在宏观层面,转向国家规划、低碳经济指南和“绿色财税”政策;在产业层面与区域层面,推广自愿协议、许可证交易和能源合同管理等政策工具;在微观层面,推行两部收费制和标签计划,充分发挥政策工具的协同作用(王永龙,2010[11])。

2.委托-代理视角下的地方政府环境规制激励机制

虽然财政和政绩双重激励使我国城镇化取得了较快发展,但是粗放型城镇化发展模式所带来的环境污染问题也日益严峻。在环境污染治理过程中,具有自身利益诉求的地方政府有可能违背中央政府的发展要求,导致道德风险问题产生。由于现实情况的复杂性,传统的委托-代理模型已不能适应现实变化,据此,Holmstrom和Milgrom(1991)[32]提出多任务委托-代理模型来克服传统模型的弊端。在多任务委托-代理模型基础上,潘峰(2015)[22]等从环境规制视角分析了中央和地方二者之间的委托代理关系,并给出中央政府激励地方政府的最优契约形式,同时从中央政府对经济增长和环境质量的重视度、地方政府的风险偏好和经济发展能力、经济增长和污染减排量方差以及环境规制执行成本和环境规制经济成本等因素考察了最优激励契约的设计。基于最优契约设计视角,李国平[33]和张文彬(2014)[33]设立了双层委托-代理模型,剖析地方政府的最优环境规制及其波动机理,并进一步引入第三方规制来抑制地方政府放松环境治理行为。另外,在演化博弈论视角下,潘峰等(2015)[34]利用复制动态方程,研究发现影响地方政府环境规制策略的因素主要有地方政府政绩评价体系中环境质量指标与经济发展指标权重系数、中央政府的惩罚额、排污企业治污成本及污染物消减量、排污收费率和环境规制执行成本等。

3.产权明晰的碳排放权市场交易机制

促进低碳转型市场化运行,恰当处理碳排放权交易中产权问题首当其冲。产权制度创新是推动低碳转型的制度支撑,由于环境容量具有公共品性质,当其产权被清晰界定时,市场价格便充分反映其稀缺程度,这种制度安排使行为主体以相对较高的价格获取排放权,从而为其努力寻求碳减排提供内在激励(朴英爱,2010[34])。而碳排放权交易制度则是明晰环境容量产权(朴英爱,2010[35])的有益尝试。碳排放权交易通过市场发送信号方式来激励行为主体作出决策,并非设定具体的减排任务。在行为主体追逐个人利益最大化时,减排任务客观上也得以完成,促成各行为主体的边际减排成本相同。排放权交易制度的核心问题是排放权的分配、具体分配方法以及初始碳排放量的确定(Julia, et al.,2007[36])。利用碳排放权交易,使环境污染的外部性变为企业成本的内部化问题,使企业不得不在减排成本和购买排放权成本之间进行选择,诱导企业自律性减排,推动企业创新碳减排技术,提高节能减排效率(史东明,2011[2]),从而为低碳商品生产和低碳服务供给做好充分准备。当前,世界碳排放权交易体系主要基于CDM(清洁发展机制)、ET(排放贸易机制)和JI(联合履行机制)等三种减排机制。

四、城镇化低碳发展转型的现实进路

城镇化低碳发展转型意味着高环境冲击型城镇化模式向低环境冲击型城镇化模式的转变(仇保兴,2013[37])。就其转变的现实进路,现有研究认为:城镇化低碳发展转型的目标是基于经济稳定增长基础上,通过控制碳排放增量和城镇化推进速度,进而借助城镇化发展作为低碳转型的契机来实现碳减排。而低碳发展转型的具体选择应是:以节能为主、以发展清洁能源为辅,加快能源结构低碳化(Parikh, et al.,1995[16];林伯强、刘希颖,2010[38])。这一先行经验在欧盟国家已经得到证实,低碳并非陷阱。类似地,林美顺(2016)[39]采用联立方程的广义矩估计(GMM)方法,比较了1985~2013年我国城市化发展不同阶段碳减排策略的减排效果及其减排经济成本的差异,认为提高第三产业比重和市场竞争水平、加大人力资本投资以及降低能源强度是城镇化进程中减少碳排放的首选手段;控制高能耗部门固定资产投资速度、加快转变经济增长方式是实现碳减排目标的核心手段;考虑到碳减排经济成本的压力,发展清洁能源只能作为辅助措施。金乐琴和吴慧颖(2013)[40]以GDP碳排放强度为研究切入点,通过比较中日韩低碳发展转型的轨迹与路径,得出如下结论:日本和韩国主要通过提高能源效率和降低能源碳强度双驱动模式来推动低碳发展转型,而技术进步和管理创新是其关键支撑。中国将来向“双驱动”模式转型需依靠技术和管理水平的提高。这与Abdeen Mustafa Omer(2008)[41]和刘传江(2010)[10]观点恰好一致。

还有相关研究指出,实现城镇化低碳发展转型,不仅要考虑技术层面的选择,尤其战略层面的路径。应转变消费模式和生活方式、科学规划以避免高碳锁定和强化公众参与制度建设等(潘家华等,2010[3])。前提是制定科学的低碳城镇规划,基础是建设低碳基础实施,支撑是推动产业结构升级,关键是优化低碳排放的能源结构,保障是加强生态环境的综合治理(陈晓春,2013[42])。据此,欧阳慧(2016)[43]根据Kaya恒等式,围绕低碳城(镇)发展的主要影响因素,提出“五个低碳化”路径:从优化产业结构入手实现产业低碳化;从能源结构调整入手实现能源低碳化;从践行绿色交通入手实现交通低碳化;从推广节能建筑和绿色建筑入手实现建筑低碳化;从引导居民低碳生活方式和营造良好的生态环境入手实现生活宜居低碳化。这些转型路径的研究,其重点体现在能源供应条件和能源需求情况决定的城镇能源消费结构上,以及建筑设计、产业分布和交通安排决定的能源使用效率上,目的在于降低城镇化建设过程中的碳排放量,并逐渐建成一个人、城、镇与环境四者和谐包容的低碳城镇化。

五、研究述评及展望

现有关于城镇化低碳发展转型的研究脉络较为清晰,通过对城镇化低碳发展转型面临经济发展方式锁定、经济结构转型刚性、经济行为主体利益协调的壁垒与城镇化进程高碳排放路径依赖等制约因素的剖解,基于地方政府行为的异化及其背后的政治考核机制与财政分权体制的弊端视角分析了城镇化低碳发展转型的现实约束,而且基于多维视角探索促进城镇化低碳发展转型的实现途径和方式,现实针对性较强。但是,同样应当看到,现有文献对城镇化低碳发展转型这一分析框架中有关内容的阐述仍存在不足,具体表现在以下方面:

其一,对于城镇化低碳发展转型内涵的解析不够清晰、透彻,过于注重概念诠释与宏观论述。鉴于国外低碳城镇化模式相对成熟,若能对中外城镇化低碳发展转型的低碳内涵进行横向比较分析,则可从中梳理出中国城镇化低碳发展转型的具体特征和所需条件。

其二,侧重将体制、机制作为城镇化低碳发展转型约束的缘由,有可能忽视其他重要因素的转型主导作用。例如,文化传统、风俗习性和价值判断等非正式制度,非正式制度本是就是重要的,也会影响经济主体的行为选择,从而影响城镇化低碳发展转型。同时,体制、机制效率的高低取决于现有的制度安排,制度短缺乃至制度供给滞后不仅是导致城镇化发展过程中体制、机制扭曲的主要原因,而且构成城镇化低碳发展转型的约束性因素。在城镇化低碳发展转型中,对于制度供给创新的研究较为缺乏。

其三,针对城镇化低碳发展转型激励机制研究深度不够。学者们倾向于从理论层面分析激励机制设计的必要性,而从现实需求角度提出具体的激励机制较少。比如,引导地方政府关注经济、资源和环境协调可持续发展,从单一经济增长目标向多元化目标转变,政绩考核机制本身作为一种激励机制,应作如何调整。另外,在低碳发展战略导向下,有關产业、能源和技术激励政策研究相对不足,并且对于城镇化低碳发展转型的内在驱动机制未作深度剖析。

其四,已有文献在探讨城镇化低碳发展转型的现实进路时,未考虑不同区域间城镇化低碳转型的特殊性。由于各区域间的资源禀赋、能源结构存在较大的不平衡性和多样性,造成区域间城镇化发展模式的差异性以及不同区域城镇化低碳发展转型的现实进路方面的研究尚不够深入。

城镇化低碳发展转型关系到整个经济社会系统转型。在今后的研究中,应从多维视角和不同层面来探索城镇化低碳发展转型的实践模式与制度创新范式,结合人口、经济、资源与环境等多维度以及宏观、中观与微观等多层面,利用3E系统理论、碳脱钩理论和碳足迹理论等低碳经济相关理论,对低碳发展的程式化要素进行分析。同时,鉴于地方政府、企业和居民都是理性主体,在城镇化低碳发展转型中具有独立的利益诉求,如何从激励机制设计层面来协调各主体的之间利益关系,也是亟待解决的问题。

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