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国家认证的法理解读

    更新时间:2018-02-02 14:42:41 

高一飞

摘 要 若将国家认证视为一个法学概念,则可定义为公权力机关对国家范围内人、财、物、行、事的“身份”确认,据此,国家认证最为突出的法律属性在于职权描述性、行为关联性、效力滞后性。而从法的价值论出发,国家认证的意义集中体现在对法治的推进作用方面,主要包括提供事实依据、降低法治成本、促进法治评估。着眼于现实,应将国家认证视为一项法律制度予以完善,具体则可从明确国家认证的权力边界、建立国家认证的共享机制、加强国家认证的法律救济三方面入手。

关键词 国家认证;认证信息;法治评估;法治成本;公权力

2016年12月,国务院办公厅发布《关于加强个人诚信体系建设的指导意见》,由此进一步推动了“信用中国”的进程;同月,人力资源和社会保障部公示《国家职业资格目录清单》,事实上,自从2014年7月至今,人社部已先后7次共取消400多项职业资格考试;2016年7月,国务院办公厅发布《关于加快推进“五证合一、一照一码”登记制度改革的通知》,以作为“继续深化商事制度改革、优化营商环境、推动大众创业万众创新”的重大举措……上述同社会民众息息相关的改革措施虽然分属不同领域,但均强调“在数据与人或物之间建立一一对应的关系”[1],即国家认证。

不同于与生产生活关联更为直接的质量认证,国家认证作为“国家基础能力的基础”,早已渗入社会运转的方方面面,也因之存在着多维度的学科视角:如政治学中的国家认证往往建立于“国家—社会”的二元对立、统一框架之下,以认证的权力分析为中心;经济学家倾向于将国家认证同财政税收联系起来,强调个人财产认证之于国家财政的重要意义;历史学则大多“先天性”地将国家认证纳入“过去—现在”的预设之中,从而析出认证与国家兴衰的相关性。然而,即便国家认证牵涉着公民的基本权利义务以及多方面的法律关系,却鲜有法学层面的著述。因此本文旨在阐论国家认证的法理。具体而言,将国家认证作为一种法学概念,可以丰富其理论构建;将国家认证作为一种法治要素,得以揭示其重要功能;将国家认证作为一种法律制度,则有利于明确其完善的路径。

一、反思与重构:作为法学概念的国家认证

在我国,“认证”与“国家”组合成为学术概念始于欧树军先生,在其著作《国家基础能力的基础》中,根据各国人口普查、税收征管、福利分配、社会监管等方面的实践,国家认证被定义为“以中央政府为代表的国家,收集、确认、识别境内有关人(自然人、法人)、财(固定财产、流动财产)、物(自然物、人造物)、行(犯罪行为、社会行为、经济行为)、事(重要的社会经济事务)的名称、位置、数量、流动方向、真假优劣等基本事实,进而建立并执行相应分类、规则、标准和规范的整个过程。”[1]以此定义为起点,得以概括出国家认证行为的独立性和重大意义,但作为一个政治学概念,或许是受研究旨趣、视角及方法的影响,国家认证的现实意义和实践问题被简单化了,其与相关行政行为的关系也未明晰。故而,作者尝试发掘国家认证的权力属性,将其视为一种法学概念予以剖析,以期还原国家认证的本质,使其更为规范化、具象化、明确化。

(一)国家认证的定义

根据欧树军先生的观点,国家认证的重点在于通过合理的信息管理确保“基本事实”(各类信息)的真实性和规范性,但这一定义却忽略了国家认证的权力问题。按照文义解释,国家认证作为一种公权力行为,与特定的行为结果是密不可分的:一方面,认证所照应的英文identification不仅强调信息的可识别性,也意味着对身份的确认过程,而这种身份确认又往往与评价相关联,因而identification天然地包含了目的倾向,故信息对应只是认证的第一层面,之后还隐含着这种对应性所指涉的结果或评价。另一方面,从中文上进行理解,认证可视为一种信用保证形式,“认”可理解为事实收集过程,“证”则是对收集事实处理和认可,并将其分别作为各种判断的依据。同时,在治理实践中,国家认证也未止步于科学的事实收集与处置,而是同特定的结果存在着必然的因果关系,如对个人财产的认证就必然指向税收征管或福利保障。

所以,在作者看来,法学层面的国家认证实际上应当涵盖两方面内容,一是对基本社会事实的收集、确认、识别以及相应的权力运行过程(如执行分类、规则、标准和规范),二是将已认证的信息作为公权力的行动依据。由是国家认证的任务可以概括为“两个对应”,即在信息数据与社会事实之间建立对应关系、在认证信息与公权力行为之间建立对应关系。据此,在现有研究基础上,作者将国家认证定义为:“公权力机关对国家范围内人(自然人、法人)、财(固定财产、流动财产)、物(自然物、人造物)、行(犯罪行为、社会行为、经济行为)、事(重要的社会经济事务)的‘身份确认,既包括依据一定的分类、规则、标准和规范体系,对基本社会事实的名称、位置、数量、流动方向、真假优劣等进行收集、确认和识别,也包括明确上述信息的基本功能、用途和意义,确定基本社会事实同具体行为之间的关系,以作为国家治理的依据或参考。”

(二)国家认证的法律属性

根据上述定义,国家认证的公权力属性得以彰显,但与一般的公权力不同,国家认证最为突出的特征在于职权描述性、行为关联性、效力滞后性。而对上述三方面特征的理解,则有利于加深对国家认证法律属性的认知。

首先,国家认证是一项以“描述”为主要任务的权力。掌握一国之内的各类事实是国家认证的首要功能,因此国家认证在很大程度上是以公共信息管理为核心职司的,即通过对信息的收集、分类、储存、共享和更新,以数据库的形式呈现出人、财、物、行、事的基本面貌和主要细节。故相对于一般意义上具有处置性的公权力行为,国家认证更多地表現为一种“描述的权力”,旨在以信息为载体将尽可能多的社会事实纳入国家可知的范围。于是,国家认证的客观属性也更为明显,即在认证权力行使过程中,更多的是采集和记录,极少涉及主观判断和自由裁量。

其次,国家认证具有关联性,国家认证作为“基础能力的基础”,构成了诸多权力行为的事实前提和必要参照。因而国家认证的重要意义更多体现在与其他公权力行为的关联方面,甚至认证功能的发挥主要就依赖于其他公权力。一方面,诸多治理行动必须以认证行为为前提,即依靠认证信息来确定认证对象的各种身份、权利和义务,此时认证行为是权力行为必不可少的组成部分乃至首要环节。例如在财税法领域,对社会成员财产的认证就具有基础性意义。另一方面,不同的认证信息可能指向不同的行动策略或评价结果,此时认证虽然不是权力行为的必须前提,但却构成了一种必要的参照。

再者,国家认证的效力具有滞后性。国家认证重在“描述”,且其关联属性明显,这就决定了国家认证在行为效力方面的特点。具体而言,国家认证以信息为主要载体和表达形式,在大部分情形下,认证本身并不涉及利益或权利处置,其效力必须同其他具有处置性的权力结合才得以彰显。所以完成某些国家认证,也许仅仅意味着将认证信息以数据的形式予以储存或公布①,只有当其他行为需要特定信息时,国家认证的作用才会体现。例如失信被执行人名单并未即时直接减损社会成员的权利,只是在进行特定活动时必须受到诸多限制。也因为此种滞后性,国家认证的基础作用和重大意义才会通常被有意无意地忽视。

正是基于以上三个方面的特征,国家认证才区别于公共信息管理以及通常意义上的质量认证或安全认证:一方面,国家认证同公共信息管理的交集在于,二者均包含了对基本社会事实的“生产、收集、组织、规划、协调、配置、控制、开发和提供利用”[2]等行为,国家认证能力的提升也有赖于对公共信息管理方法的借鉴。但国家认证实际上还赋予了认证信息以公权力效应,即便国家认证的效力具有滞后性,依然构成了认证与信息管理的重要区分;另一方面,国家认证与产品质量或安全认证类似,本质上都是一种确认,但二者在认证对象、性质、目的、方法等方面存在着诸多差异,甚至二者的运行原理也是相反的,国家认证延循“信息—行动(策略)”的路径,质量认证的一般步骤则是“标准—评判—结果”。

二、价值与功能:作为法治要素的国家认证

将国家认证视为一个法律概念,有利于解释其中的权力问题,明晰国家认证的概念范畴。而在概念解析的基础上,则可进一步进行价值分析,析出国家认证之于法治的重要功能,为进一步将国家认证纳入法学领域加以研究奠定理论基础。具体而言,法律作为社会控制和国家治理的重要方式,得以有效运行的前提在于对社会基本事实全面、准确的掌握。因此国家认证实际是法律运行和法治实施过程中殊为重要而又极易被忽视的前提性因素:规范且可靠的国家认证有利于推动科学立法,有助于促进司法的合规律性,也将在一定程度上促成更为高效的执法。具体而言,这种推动作用可以归结为以下三个方面。

首先,国家认证能够为法治建设收集事实依据。大数据时代,认证信息在法治建设过程中显得愈发重要。信息虽然表示的“过去”,但表达的却是“未来”,通过对认证信息的整合、挖掘与剖析,可以“更清楚地理解事物本质、把握未来取向,进而发现新规律、提升新能力。”[3]因此,认证推动法治的基本逻辑在于“事实—分析—决策”,即从海量的认证信息中获致社会基本事实和规律,并将其作为法律决策的依据。在这一过程中,国家认证的主要作用还体现在促进法律运行的科学性和客观性:一方面,法治建设的科学性同样需要“以事实为依据,以法律为准绳”,国家认证信息恰恰是法治建设的基本事实;另一方面,法律作为社会科学一种,总是伴随着各类主观判断和自由裁量,但数据信息却是纯粹的客观存在,充分運用认证信息,显然将排除法律行为的主观性,彰显法的客观性。

其次,国家认证能够降低法治成本。按照经济分析法学的观点,“行为—收益”是理性人行动策略的主要依据,这一论断也适用于法治,所以降低法治成本,也就成为了推进法治进程的重要方面。而从法的运行论出发,国家认证在降低法治成本方面的作用则包括立法、司法、执法和守法四个方面。①国家认证加强了立法质量。分析认证信息可以视为立法调研的重要环节,以权威、全面的认证信息作为依据来评估立法中的必要性、针对性、合理性和可操作性等问题,有助于解决重复立法、低质量立法、“模仿式”立法等问题,在法的创生层面降低法治成本。②国家认证提高了司法效率。一方面,国家认证意味着在行为信息与当事人之间建立了对应关系,既可能作为必要时证据获取的手段,也能够防止当事人通过故意隐匿送达地址拖延诉讼。另一方面,国家认证还为“通过精准数据分析挖掘司法规律”[4]提供了条件。③国家认证增进了行政执法效能。既往研究的主要着眼点即是国家认证同行政的关系,行政执法也是国家认证应用最广泛的领域,诸如社会保障卡“一卡通”建设以及工商登记“多证合一”“一证一照”都旨在增加认证的整合程度,提高行政效能。④国家认证提升了违法成本。一般说来,违法成本越高,社会成员就越趋向于守法。一味的严刑峻法并非法治应有之义,但强制力和惩戒性毕竟是法律实施的重要保障。凭借国家认证,将违法行为与违法主体关联起来,同时扩大违法信息的共享范围和惩戒范围,亦是督促公民守法、推进法治进程的有益尝试。

最后,国家认证能够促进法治评估合理化。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”,促使“原本关于‘要不要评估法治的争论转变成了‘如何评估法治的争论。”[5]尽管量化法治存在诸多争论,但法治评估将法治建设纳入科学轨道,不仅是对民主法治建设的推动,还是认识和了解中国法治现实的有效途径[6]。而在法治评估过程中,数据是最基本的前提,相比于调查和访谈获取的数据,源自国家认证信息的数据更具真实性和全面性,将法治评估与国家认证关联,势必会增加法治评估精准化和精细化的程度。与此同时,鉴于“第三方评估是法治评估的必由之路,也是法治评估成为治理现代化增长点的要害所在”[7],更大范围地共享认证信息也就势在必行。

三、规范与约束:作为法律制度的国家认证

尽管将国家认证作为独立学术概念在我国加以研究时间不长,但建立现代国家认证制度的努力却由来已久,自20世纪90年代起,我国陆续推进了一系列“金字工程”②,藉此增进了社会成员(自然人、法人)在身份、财产、行为等方面信息的真实性、唯一性与整合性,为一系列的改革措施和社会治理提供了有力的支持。而将国家认证作为一项法律制度,则更加强调基于法治的要求,促使国家认证从分散隔离、割据独立过渡为互联互通、整合应用,从以提升行政效率和便捷性为主要目的转变至以公共服务最大化为最终归宿。据此,通过法律制度对国家认证加以约束和规范,主要包括以下三个方面的内容。

(一)明确国家认证的权力边界

权力天然地具有扩张本性,国家认证作为公权力行为,同样存在着滥用的可能,基于法治原则,就需要对国家认证的权力边界予以明确,一方面,国家认证并不是多多益善,故应确立若干原则作为判定具体国家认证行为必要性的依据;另一方面,国家认证过程中可能存在着滥用认证信息的问题,所以应当明确标准,判断认证信息同认证效力之间对应关系的合理性,即国家认证的功能或用途是否适当。

首先,关于国家认证设定必要性的评判原则。理论上,国家出于自身需要,一般都希望尽可能地扩大认证范围、细化认证信息,但现实中认证不应当也不可能是无边无界的。一方面,国家认证折射出公权国家对私权社会的介入程度,“过度认证”不仅可能侵害个人隐私,使得认证“沦为”监控的同义词,也将侵害市场的自主性和自发性,国务院近年来取消多项职业资格证书也可解释为对认证必要性的反思。另一方面,国家认证是有成本的,任何一项认证都将消耗国家的人力、物力、财力及其他资源,“过度认证”也可能是变相的资源浪费。而在作者看来,对国家认证必要性的评判宜遵循以下两方面的原则:①国家认证事项的设定应以公共利益为原则。欧树军先生将国家认证定义为“关注绝大多数人而不是少数人或异数的需求、期望、行为模式、容忍度、共识从而为绝大数人服务的‘理想型国家。”[1]显然,公共利益代表着大多数人的福祉,反映出“政府与利益相关者在利益和利益分配问题上所达成的共识”[8],构成了国家认证的最终归宿。所以以公共利益作为国家认证的必要性,意味着采取一种目的导向的判断,一方面,考量通过认证行为——对认证信息的收集、分类、剖析、整合、比较,能否准确界定“不特定大多数”的现状、需求、共识、期待、行为倾向和观念指向,另一方面,还应判断此项认证行为是否有助于制定合理有效的社會政策、经济政策和法律政策,向“不特定的大多数”供给适当的公共服务。②国家认证事项的设定应以避免重复为原则。重复认证既耗费国家资源,也会影响认证信息的统一度和整合度。我国现实中的重复认证多源于行政职能的交叉、重叠以及认证信息的部门化和封闭性,对于前者,主要寄希望于宏观层面的体制改革,以厘清各行政部门的职权界限;对于后者,信息技术的进步已极大地提高了部门间认证信息的共享程度,主要问题在于信息科学层面的技术不兼容和数据结构不一致[9],因此在采取认证行动之前,应当增设必要性论证环节,充分对比已有信息和拟采集信息,尽可能避免二者之间的重合。

其次,关于国家认证功能妥适性的评判原则。国家认证旨在为国家治理提供一种知识资源,于是确定认证信息的合理效用范围也是划定认证权力疆界的重要方面。例如,将信用惩戒限于各类经济活动具有合理性,但若危及到个人基本生活就有滥用认证之嫌,所以应明确认证效力适用标准,在信息和行为之间建立妥适的对应关系。①应以保障基本权利和尊严为基本标准。“人权保障是国家体制和治理体系现代化的基础和标志”[10],在确定国家认证的效力时,尤其是可能带来消极效应时,应以避免侵害基本人权和人的尊严为前提。

②国家认证的功能发挥应以“直接性关联”为准则,即认证信息同相应权力行为之间应具有直接因果关系,惟有在此种情形下,才可依据认证信息采取改变行政相对人权利义务关系的行政行为。而在判断直接性关联时,可重点关注“类别相同”和“目的一致”:前者强调认证信息和认证效力属于同一类别或领域,如主要记载经济行为的征信报告只能作为限制经济或商业行为的参考和依据,而不能一概禁止市场准入,更不能及于社会保障或资格授予等其他类别认证;后者意味着认证信息和认证效力缘于同一目的或指向同一对象,如以存在犯罪记录为由禁止个体或团体进行纯粹私域的市场活动,显然不尽合理。

(二)建立国家认证的共享机制

随着信息科技的发展,信息共享在物质上愈发便捷,而建立国家认证的共享机制,主要包括性质不同的两部分,一是在公权力机关内部形成有效的共享机制,二是面向公众形成可行的共享机制。前者也是提高国家认证能力的有机部分,有赖于信息管理的科学化和程序化,后者则与信息公开存在交集,更偏重于实现公民的知情权。

首先,关于公权力机关之间的认证信息共享。在现代社会日渐成为“开放耗散、具有适应性和自组织能力的复杂适应性系统”[11]的背景下,对于国家认证而言,各政府部门之间,而非仅仅是上下级部门的信息共享与实时沟通就显得更为重要——公权力内部认证信息的共享程度不仅直接影响着认证能力和认证效果,还关系着“在主权完整这一外在结构统一之外能否真正实现治理上的内在统一。”[1]而从信息管理角度来看,共享机制可以分为两部分,一是数据汇集阶段,即根据实际需求和数据格式形成一定的认证信息上传规则,依此形成单个部门的源数据信息库,并将其共享至数据交换共享中心;二是数据整合、共享阶段,即对各个公权力部门上传的数据库加以筛选、整合,形成共享数据库,同时编制共享信息目录,以便于使用。具体流程可表示为图1。

其次,关于国家认证信息的公众共享。面向公众共享国家认证信息既可视为知情权和信息公开的必然要求,也可理解为促进认证效用最大化的需求。宏观来看,除去在技术层面建立统一平台,确保信息安全,更需要整合认证信息资源,逐渐“改善政府机关条块分割的行政划分,重塑业务工作流程,采用各层级政府多部门联合、协同工作模式”[12],以实现信息共享的便捷化。而在法律技术层面,重点在于细化认证信息分类,以对应不同的共享规则。

在作者看来,认证信息可以分为两类,一类是政府部门在行政过程中形成的各类信息,另一类是自然人、法人在享有权利、履行义务过程中形成的各类认证信息,而这两类信息的共享也都包括主动和依申请两种方式。对于前者,应坚持“以公开为原则,以不公开为例外”,在主动共享时,主要问题在于保密审查;依申请公开时,需注意确保所获取的信息只能用于申请时的用途,不得随意转给第三方或用于其他目的。对于后一类,主动共享认证信息时,需注意信息的技术性处理,避免对个人隐私或商业秘密造成伤害。在依申请共享时,则宜按照信息的私密程度,设置不同的身份权限,可包括对所有人共享、基于一定权限(如律师)或授权共享、仅对本人开放三种类型。

(三)加强国家认证的法律救济

国家认证作为一种权力,行使过程中必然应注重对私主体权利的保护。而由于信息是国家认证的载体,国家认证过程中私主体的权利保护和救济问题大多可以借鉴“信息—法律”的原理予以解决,如以新兴的信息权为理论基础,可以解决认证信息的保护和共享问题;而从公共信息管理角度出发,也可以解决认证信息安全和隐私泄露的问题。除此之外,作者认为独立需要讨论的一种情形是,当社会成员因国家认证信息错误而利益受损时,如何通过司法手段进行法律救济。

首先,应当完善内部救济程序。当发现国家认证信息有误时,个体或团体当然有权利提出申请予以更正。但问题在于,如何完善这一救济程序,以最大程度保证个人权利。作者认为,在处理认证信息异议申请时,至少应明确以下几点问题:①对于经核实确实有误的信息,应当及时更正、更新。鉴于国家认证信息的重要性,及时修正错误信息是保护申请人权利的基本要求,但如果客观技术原因确实无法及时更新,应当进行明确标注。此外,考虑到在行政机关内部,信息共享愈发廣泛,很可能出现更新不及时的状况,这就为统一数据平台的建设提出了更高的要求。②对于经核实确认无误的信息,也应当保留申请人复议和诉讼的权利。但这里必须坚持的是,复议或诉讼不影响既有认证信息的效力,从而防止申请人利用司法手段掩盖不良信用记录。③对于经核实,无法确认是否有误的信息,应当细致标注,并鼓励或允许申请人附注情况说明。

其次,应当明确对于国家认证行为,可以进行行政复议或行政诉讼。一般认为,行政复议和诉讼具有平衡功能、人权保障功能和提供社会公正功能[13]。至于国家认证,将其纳入行政救济和诉讼范围也是对其加以法治规约的必要手段,只不过鉴于国家认证的普遍性和分散性,视为一个独立的行政诉讼类型似无必要。但即便如此,在探讨国家认证可诉性问题时,依然需要以行政诉讼基本原理为基准,着重考虑以下三方面的问题③:①关于当事人适格的标准。作为诉讼程序展开的基本前提,当事人适格问题始终是行政救济的主要阻碍,诸多行政纠纷以原告或被告不适格为由被拒之于司法之外,由此同时影响了行政诉讼解决纠纷的功能。具体至国家认证,原告限定为“利害相关人”应无异议,但因为国家认证的效力具有间接性和滞后性,如何确定复议对象或行政被告,就需要根据具体认证行为加以更为细致的分析。②关于认证行为的可诉性。从性质上讲,认证行为与行政行为存在范围重合,但并非重合或涵盖的关系,因此只有符合行政行为构成要件的国家认证才具有可诉性,例如某些仅提供查询认证信息的行为就不具有可诉性。③关于复议或审判结果。若复议或司法机关支持原告请求,认证机构更改信息应无疑义,但除此之外,是否还应附带赔偿损失或公开道歉等其他补救措施,仍然存在探讨的空间。

四、结 语

尽管法治或依法治国已经成为当下中国的政治共识和法律共识,但在国家行政能力日益扩张和社会结构日益复杂的现代与后现代,哪怕国家认证实际上已渗入日常生活的各个方面,仍旧鲜有学者关注认证背后的法学理论价值,更遑论揭橥蕴含其中的法意。而本文即是在既有的国家认证政治学研究的基础上,尝试将国家认证这一国家权力行为与政治行为纳入法理学范畴加以研究,这不仅有利于拓展国家认证理论研究的深度与广度,为相关研究找寻跨学科交叉研究的可能,也可为研究法治问题与国家治理问题提供更为多元与独特的立场。从这一角度来看,作者更愿意将本论文作为国家认证法治化研究的起点,以期更为多元和精细的理论成果和制度实践。

[注 释]

{1} 这其中亦包含了国家对认证信息获取、生产和控制的权力。

{2} 典型的如增值税征管的金税工程、对外贸易领域的金关工程、社会保障领域的金保工程、推动科技转化的金桥工程、增强金融监管的金关工程、加强财政管理的金财工程和金关工程、旨在维护社会秩序的金盾工程等。

③ 关于国家认证行为的行政诉讼不仅涉及诸多技术性的程序事项,较为复杂,也无法脱离我国目前行政审判的大环境,有鉴于此,笔者只是简单提出设想和可能的问题,而留待专文进行更为细致、周全的探讨。

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Abstract:If the national identification is regarded as a legal concept, it can be defined as the identification of the public authority to the identity of the people, money, goods, activities and affairs within the country. According to this, the most prominent legal attribute of national authentication lies in the description of power, the relevance of behavior and the lag of effectiveness. From the axiology of law, the significance of national identification is embodied in the role of promoting the rule of law, including providing factual basis, reducing the cost of the rule of law, and promoting the rule of law evaluation. In view of reality, national identification should be regarded as a legal system to be perfected. Specifically, we can start with three aspects: defining the power boundary of national identification, establishing the sharing mechanism of national identification, and strengthening the legal relief of national identification.

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