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新获权的设区的市应尽快建立立法工作格局

    更新时间:2018-04-18 10:51:57 

火星明

2015年3月,国家立法法修改完成,其中最突出的是地方立法在设区的市层面上实现了主体扩容,全国280多个设区的市有了立法权,但同时这些市面临着怎么立法、怎样才能立得良法的问题。两年多来,这些市在立法方面付出了很多努力、进行了一些探索,但有的进展不顺、收获不大,至今仍停留在破题阶段。究其主要原因是尚未具体建立市委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。

一、建立立法工作格局是立法工作性质所决定的

“立法实质是公共政策的制定,是为了更加有效地增进与公平分配利益,对社会资源进行重新分配的过程。”[1]因此,立法工作涉及政治、法律、行政等诸多方面,有立法权的地方需要党委原则性方向性的领导,人大合法性程序性的主导,政府从管理权限和管理事项范围内实际问题出发、立足本地需要、制定“公共政策”以实施行政的依托,牵涉利益各方和社会各方民主的参与,才有可能立得地方性法规来。对新获立法权的设区的市,如果不建立恰当顺畅、有效管用的立法工作格局,只凭单打独奏各唱各调的做法,是很难顺利开展立法工作的。

二、建立立法工作格局是立法工作环节所需要的

对设区的市来说,立法工作从提出立法意向开始,主要有论证、立项、开题、起草、修改、评估、审议、通过、报批、公布等具体环节。这些环节环环相扣,不可或缺。如若缺少,就会给立的法造成无法避免的硬伤,使立法质量大打折扣。“良法是善治的前提,质量是立法的关键。”[2]必须把握好这些立法环节,把工作做实做细,才有可能保证立法质量。立法工作环节多加上需要领导机关权力机关行政机关协调一致相关部门及时跟进,还要各方及时参与到位,才能有力地推动立法工作。如果不建立分工明确、相互促进的工作衔接机制,就很容易出现无从下手、推诿扯皮,难立法、立法难的现象,导致工作中卡壳。

三、建立立法工作格局是立法工作经验所证明的

《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》中明确提出了“完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”[3]的要求。对新获立法权的设区的市而言,目前只需尽快建立工作格局,暂无完善之需要。党委领导、人大主导、政府依托、各方参与是改革开放30多年国家和许多地方立法实践经验的总结概括,也是已经建立的立法工作格局和运行机制。这个经验模式说明新获权的设区的市也要建立市委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局,使市委注重立法决策和把好立法关系,充分发挥立法的引领和推动作用;人大注重坚持依法科学民主的立法原则,充分体现立法的民主性、人民性和公平正义的价值取向;政府坚持问题导向,注重追求不抵触、有特色、可操作及不重复上位法、不抄袭外地法,以实现制定只在本地好用的“公共政策”;还要鼓励各方充分参与和深度参与,才能保证做好立法工作。

四、建立立法工作机制的具体设想

为了建立市委领导、人大主导、政府依托、各方参与的工作格局,切实可行、务实管用地开展“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保護等”[4](以下概括为“三类”)立法工作,提出如下具体工作规程。

1.提出立法意向。因“三类”工作实际需要,市委认为要立法的,由市委提出的立法意向;市委办公室转交下级党组织建议和基层党员群众反映的“三类”立法意向。市委有关部门提出的“三类”立法意向。

市人大常委会调研视察时发现并转交的“三类”立法意向性建议;市人民代表大会各代表团和市人大代表提出的“三类”立法意向性建议;全国人大代表和省人大代表对本市提出的“三类”立法意向性建议。

市政府及相关部门从工作实际需要出发,确定的“三类”立法意向。

市法院、市检察院从司法实践中发现的“三类”立法意向。

其他机关、企事业单位、社会团体、公民对本市提出的“三类”立法意向。

市人大常委会法制工委一年至少一次向社会征集立法意向或者立法建议项目;市政府法制办负责收集立法意向并定期向市政府汇报收集立法意向情况。

2.调研论证。市政府对立法意向定期研究确定并组织力量进行调研论证。在研究确定立法意向后,一般在三个月内向市委报告调研论证结果。市政府认为必要可行的立法意向调研论证结果报市委的同时,应向市人大常委会提出立法建议项目,并报送立法建议项目立项报告、立法建议项目可行性论证报告及相关资料;市政府认为不必要或者不可行的立法意向调研论证结果报市委的同时,应报市人大常委会并向立法意向提出者说明不必要或者不可行的理由。

3.审核立项。市人大常委会一般在一个月内应向市委报告应该立项或者暂缓立项或者不予立项的结果并报告原因,同时向市政府回复立项审核情况。

市人大常委会对征集到的立法建议项目审核立项前,向市委报告立法建议项目,征求市政府对该立法建议项目是否立项的意见并附相关资料。

审核立项过程中,市人大常委会法制工委应向市人大常委会主任会议提交立法建议项目合法性审核报告;市人大相关工委应向市人大常委会主任会议提交本委对应的立法建议项目必要性和可行性审核报告,由市人大常委会主任会议决定是否立项。

4.开题起草。市委同意该项立法、市人大审核立项后,一般在一个月内,市人大常委会主任或者主任委托副主任,主持召开该项立法开题会,市政府市长、市人大常委会相关副主任、市政府相关副市长、市人大专委会和相关委室负责人、市政府有关部门负责人、拟定的立法起草小组成员及立法意向或者立法建议项目提出的相关人员参加。

立法开题会进一步研究立法项目的必要性、可行性和合法性;研究确定市政府拟定的立法起草小组成员名单和立法起草工作责任并确定法规文本(草稿)完成时限;研究解决立法工作中可能遇到的经费、保障条件等相关问题;表彰奖励立法意向提出者和立法建议项目提出者。

5.修改评估。完成法规文本(草稿),由市政府分管立法起草工作的副市长同意后,立法起草小组应将立法起草情况报告市委,报告时附法规文本(草稿)及条文或者关键条文对应说明。同时印送市人大常委会、专委会和相关委室、各区县人大、政府,还要印送市政府相关部门及区县相关部门,征求意见。印送市人大常委会的还要附相关资料。

市政府召开该项法规所牵涉利益相关各方听证会,市人大常委会召开有关各方征求意见座谈会、立法协商会并及时向立法起草小组反馈征求到的意见建议。在此基础上立法起草小组研究吸纳意见建议,两个月内完成法规文本(修改稿)报市政府研究后,由市政府向市委报告并向市人大常委会报送征求意见及修改情况。市委同意后,市政府向社会公开并广泛征求意见,还要专门征求立法意向或者立法建议项目提出者的意见。市人大常委会组成立法执法效果分析评估组,对法规文本(修改稿)在执行中可能出现的执法后果进行分析评估,在两个月内向市委报告评估结果并向市政府反馈评估意见。

6.审议通过。市政府根据评估意见和征求到的意见建议进行再修改,形成法规文本(建议稿)报市委同意后,市政府向市人大常务委员会或者向市人民代表大会提出该项法规议案并附法规文本(草案),市人大常委会会议列入议程进行审议或者由其主任会议研究先交有关专委会审议,再由市人大常委会会议审议通过或者由市人大常委会会议审议提请市人民代表大会审议通过。

7.报批公布。该项法规议案审议通过后,由市人大常委会报省人大常委会审批,批准后由市人大常委会发布公告予以公布实施。

相信新获权的设区的市只要具体建立了立法工作格局,就能立得了法立得住法。

注释:

[1][2]熊菁华:《关于北京市地方立法难问题的分析》,载《人大研究》2017年第5期。

[3]中共中央文件:《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》,中发〔2016〕10号。

[4]《立法法》第七十二条对设区的市立法范围的规定。

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